प्रदेश सरकारहरूले काम गर्न थालेको गत फागुनमा ६ वर्ष पूरा भएर सात वर्ष लागेको छ। संविधानले प्रदेश सरकारका एकल र साझा गरी दुई प्रकारका अधिकार र जिम्मेवारी तोकेको छ। यी अधिकारको सीमाभित्र रहेर प्रदेश सरकारले कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने काम गरिरहेका छन्।
प्रदेश विशुद्ध नयाँ संरचना हो। अर्थात्, प्रदेश सरकारले आफ्ना सम्पूर्ण कामकारबाही शून्यबाट सुरू गर्नुपरेको थियो। नीति/कानुन तर्जुमा लगायतका संरचनागत पूर्वाधारहरू तयार पार्दै संविधानले दिएका जिम्मेवारी पूरा गर्नु समय लाग्ने कुरा हो। नेपालको यस सम्बन्धी कुनै पनि पूर्व अनुभव छैन। त्यसैले कार्यान्वयन क्रममा कमीकमजोरीबाट सिक्दै आफ्नो नीति र व्यवहारमा परिमार्जन गर्दै जानुपर्ने भएकाले प्रदेशहरूको कामकारबाहीमा परिपक्वता आउन दशकौं लाग्न सक्छ। अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवले पनि यही भन्छ।
यस अर्थमा स्थापनाको यति छोटो समयमा प्रदेश संरचना सफल वा असफल भनी मूल्यांकन गर्नु अन्याय हुन्छ। विभिन्न कारणले, प्रदेशले पूरा रूपमा काम गर्न पनि नपाएको अवस्थामा यस्तो मूल्यांकन झनै नमिल्ने हुन्छ।
तर यसबीच प्रदेशलाई केहीले 'गलगाँड, घाँडो, सेतो हात्ती, नेता पाल्ने तथा राज्यकोष दोहन गर्ने माध्यम, जनताले तिरेको तिरो खाने माध्यम, दलहरूका जागिर खुवाउने थलो' आदि भनेर बोलाउने गरेका छन्। साथै कतिपयले यतिका अवधिभित्र औचित्य सावित गर्न नसक्ने यो संरचना खारेज गर्न ढिला गर्न नहुने टिप्पणी पनि आएका छन्।
प्रदेशको औचित्यमाथि नै प्रश्न उठ्ने गरी गरिने यस्ता टिकाटिप्पणी व्यक्तिगत र अनौपचारिक तहमा मात्र सीमित छैन। प्रदेशको खारेजीका लागि कैयौं सम्पादकीय लेखिएका छन्। संघीय संसदमा यही विषयले प्रवेश पाउन थालेको छ। संघीयता विरोधी भनेर चिनिएको राष्ट्रिय प्रजातन्त्र पार्टी (राप्रपा) प्रदेशको खारेजी समेतको माग राखी देशव्यापी आन्दोलन नै गर्यो। आफूलाई वैकल्पिक राजनीतिक दलको घोषणा गर्दै पहिलोचोटि २०७९ को चुनावमा होमिएर उल्लेख्य नतिजा हासिल गरेको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) ले प्रदेश संरचनाको विरोधमा उक्त चुनावमा उम्मेदवारी नै दिएन। हालसालै जारी गरेको घोषणा पत्रमा प्रदेश संरचनाको विकल्प खोज्न एकछिन पनि ढिला गर्न नहुने घोषणा गरेको छ।
संघीय नेपालको मुख्य संरचनाको रूपमा रहेको प्रदेश तह अस्तित्वमा आएको ६ वर्ष बितिसक्दा यसको औचित्यमाथिको प्रश्न मत्थर भएर जानुको सट्टा किन झन् बलियो भएर आएको छ?
किन संघ सरकार वा स्थानीय तहको खारेजीको प्रश्न नउठेर प्रदेशको मात्र खारेजीको प्रश्न उठ्छ?
संघीय संरचनामा प्रदेशको अवस्थिति कस्तो छ? प्रदेशको औचित्यमाथि प्रश्न उठ्नुमा संघ सरकार र राजनैतिक दलहरूको भूमिका कस्तो छ?
के संघ सरकारले प्रदेशको सबलीकरणका लागि इमानदार प्रयास गरेको छ? के आफूलाई प्राप्त अवसरको उपयोग प्रदेश सरकारले राम्रोसँग गरेका छन्? के प्रदेशहरूले संघ सरकारलाई दोष दिएर मात्र उम्किन पाउँछन्?
यो लेखमा यिनै प्रश्नको जबाफ खोज्ने प्रयास गरिनेछ।
१. राजनैतिक दलको नेता/कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्ने माध्यम
राजनैतिक दलले कसरी प्रदेशलाई नेता/कार्यकर्ताको व्यवस्थापन गर्ने माध्यम बनाएका छन् भन्ने बुझ्न अलिकति विगततिर फर्किनुपर्छ।
नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले प्रतिनिधि सभामा २०५ सदस्यको व्यवस्था गरेकामा अन्तरिम संविधान, २०६३ ले संविधान सभामा एकैचोटि ६०१ सभासदको व्यवस्था गरी राष्ट्रिय स्तरमा हुने कुल प्रतिनिधित्वको संख्यामा लगभग तीन गुणा वृद्धि गर्यो। यसबाट राजनैतिक दलका थुप्रै नयाँ कार्यकर्ताले चुनावमा भाग लिने अवसर पाए। अझ, दुवै चरणको संविधान सभाको चुनावमा राष्ट्रिय स्तरका सबै दलहरूले कुनै गठबन्धन नगरेबाट दलहरूका लागि टिकट वितरणको काम सापेक्षिक रूपमा सहज भएको हुनुपर्छ।
तर २०७२ मा जारी भएको नेपालको संविधानले जम्मा २७५ प्रतिनिधि सभासदको व्यवस्था गरेपछि राष्ट्रिय स्तरमा प्रतिनिधित्वको संख्यामा आधाभन्दा बढीले कटौती भयो। यसबाट संविधान सभाको चुनावमा भाग लिइसकेका र नयाँ प्रत्यासी कार्यकर्ताहरूको व्यवस्थापन दलहरूका लागि उसै पनि चुनौतीपूर्ण हुने नै थियो।
त्यसमाथि २०७४ मा भएको प्रतिनिधि सभा र प्रदेश सभाको पहिलो चुनावको पूर्वसन्ध्यामा नेकपा एमाले र नेकपा माओवादी केन्द्रबीच क्रमशः साठी र चालीसको अनुपातमा उम्मेदवारको बाँडफाँट गर्ने सर्तमा चुनावी तालमेल भयो। संविधान सभामा आ-आफ्नो तरिकाले उम्मेदवार उठाएको अवस्थासँग तुलना गर्दा यी दुई दलले उठाउन सक्ने कुल संख्या क्रमशः १६५ र ११० मा सीमित भयो। अर्को शब्दमा, एमाले र माओवादीले उठाउन सक्ने कुल संख्या क्रमशः करिब २७ र १८ प्रतिशतमा सीमित भयो।
यस्तो अवस्थामा यी दुई दलका नेतृत्वलाई उमेदवार छनौट गर्न कति सकसपूर्ण भएको होला भन्ने कुरा संविधान सभासद मात्र होइन, नेपाल सरकारका मन्त्री नै भइसकेका कतिपय नेताहरूले प्रतिनिधि सभाका लागि टिकट पाउन नसक्ने अवस्था बन्यो।
तर प्रतिनिधि सभाका २७५ सदस्य र सातैवटा प्रदेश सभाका ५५० सदस्य गरी ८२५ सिटलाई एउटै प्याकेजमा राखी दुई दलबीच सिट बाँडफाँट र तालमेल गरिएबाट दलको नेतृत्वलाई कार्यकर्ताको व्यवस्थापन गर्न ठूलो राहत मिल्यो। यदि २७५ संघीय संसदको सिटमा मात्र बाँडफाँट गर्न परेको भए यो तालमेल नहुन पनि सक्थ्यो।
२०७९ को चुनावसम्म आइपुग्दा एमाले र माओवादी केन्द्रबीच 'एकता' भइ सर्वोच्च अदालतको आदेशअनुसार ती दलहरू २०७४ को चुनाव कै अवस्थामा पुगिसकेका थिए। नेकपा एमालेले लगभग एक्लै चुनाव लड्ने परिस्थिति सिर्जना भएकाले सो दललाई भन्दा चुनावी गठबन्धन गर्ने कांग्रेस, माओवादी लगायत दलका लागि टिकट वितरणको काम बढी कठिन थियो। तर २०७४ को चुनावमा एमाले र माओवादी केन्द्रले गरे जस्तै गठबन्धनका दलहरूले प्रतिनिधि सभा र प्रदेश सभाका सदस्यहरूको टिकट वितरण एउटै प्याकेजमा राखी गरेबाट गठबन्धनमा सहभागी दलको नेतृत्वलाई दल भित्रका गुट उपगुट मिलाई कार्यकर्ताको व्यवस्थापन गर्ने काम सापेक्षित रूपमा पक्कै सहज भयो।
त्यसैगरी, संविधान सिर्जित बाध्यताले संघको मन्त्रिपरिषदमा जम्मा २५ जनासम्मलाई समेट्न सकिनेमा प्रदेशको कारणले थप ११० जनासम्म कार्यकर्तालाई कार्यकारिणीको अवसर दिन सकिने भएको छ। पहिलो प्राथमिकता प्रतिनिधि सभामा पुग्ने अनि संघ सरकारको मन्त्री हुने भए पनि 'माननीय' को पदवी पाइने र मन्त्री भएको अवस्थामा झण्डा पनि हल्लाउन पाइने भएबाट कार्यकर्तालाई प्रदेशको सिटमा चित्त बुझाउन सजिलो भएको छ।
प्रदेशलाई कार्यकर्ता व्यवस्थापनको माध्यम बनाउने सवालमा आफूलाई संघीय प्रणालीको विरोधीका रूपमा प्रस्तुत गर्ने रास्वपा पनि कम छैन। सातै प्रदेश सभामा उसको सहभागिता छ भने प्रदेश सभामा कमजोर उपस्थिति हुँदाहुँदै पनि कोशी र बागमती प्रदेशमा सभामुख पद हात पार्न सफल भएको छ।
राजनैतिक दलहरूले संसदको चुनावको सिलसिलामा मात्र होइन, चुनावपछि प्रदेश सरकारको गठन क्रममा पनि प्रदेश संरचनालाई कार्यकर्ता व्यवस्थापनको माध्यम बनाएका छन्। चुनावपछि पनि केन्द्रीय स्तरमा हुने समीकरण र शक्ति बाँडफाँटको एक हिस्साका रूपमा प्रदेश सरकारलाई लिनुलाई यसको उदाहरणका रूपमा लिन सकिन्छ। २०७४ को चुनावपछि संघमा एमाले-माओवादी गठबन्धनको सरकार बनेसँगै मधेस बाहेकका ६ वटै प्रदेशमा यिनै दुई दलको नेतृत्व र सहभागितामा सरकारहरू बने। २०७८ मा संघमा कांग्रेस, माओवादी लगायतको गठजोडको सरकार बनेसँगै प्रदेशमा (मधेस र सुदूरपश्चिम बाहेक) सरकारको नेतृत्व र यसका संघटकहरू फेरिए।
२०७९ को चुनावपछि पनि उही कथा दोहोरियो। सुरूमा संघीय सरकार एमाले र माओवादीको गठजोडमा बन्दा मधेसबाहेक सबै प्रदेशमा यी दुवै दलको नेतृत्व र सहभागितामा सरकार गठन भए। दुई महिनापछि नै संघको गठजोड भत्किएर कांग्रेस, माओवादी लगायतका दलको सरकार बन्नेबित्तिकै ६ वटै प्रदेश सरकारको नेतृत्व र यसका सहभागी दल फेरिए। यसको एक वर्षपछि कांग्रेस, माओवादी लगायत दलबीच संघीय तहमा भएको गठबन्धन टुटेर एमाले, माओवादी लगायतको गठबन्धन बन्यो र प्रदेश सरकारको नेतृत्व फेरियो। अहिले फेरि एमाले, कांग्रेसको नयाँ गठबन्धन बनेको छ। योसँगै प्रदेश सरकारको नेतृत्व फेरि फेरबदल हुनेछ।
विविधता र स्वायत्तता संघीय प्रणालीका महत्वपूर्ण विशेषता हुन्। यिनै विशषताका कारण संघीय प्रणालीमा राष्ट्रिय राजनीतिबाट प्रदेशको राजनीति अलग हुन सक्छ। र, संघ सरकार अस्थिर हुँदा पनि प्रदेश सरकारले स्थिरता दिन्छ भन्ने मान्यता राखिन्छ। यस अर्थमा, संघमा एउटा गठबन्धन भए पनि प्रदेशमा हुने स्वायत्त निर्णयका आधारमा प्रदेशमा अर्कै गठबन्धन हुन सक्छ।
अरू त अरू, आफूलाई संघीयताको 'मसिहा' ठान्ने जनता समाजवादी पार्टी (जसपा) र लोकतान्त्रिक समाजवादी पार्टी (लोसपा) जस्ता दलले समेत केन्द्रीय स्तरमा भएको सत्ता साझेदारी अनुरूप 'मधेस प्रदेशमा आलोपालो सरकारको नेतृत्व गर्ने' सहमति गर्नु र प्रधानमन्त्रीले अमुक प्रदेशको मुख्यमन्त्री अमुक दललाई दिन निर्देशन दिनुले संघीय प्रणालीको खिल्ली नै उडाएको छ।
यसप्रकार दलहरूले प्रदेशलाई अर्कै तहको तथा स्वायत्त सरकारका रूपमा नमानी संघ सरकारको विस्तारित रूप वा एकाइको रूपमा व्यवहार गर्दा प्रदेश सरकारहरु अस्थिर बनेका हुन्। फलस्वरूप, ६ वर्षको अवधिमा सात प्रदेशमा गरी २६ जना मुख्यमन्त्री भए। अस्थिरताका कारण यो अवधिमा प्रदेश सरकारहरूको संस्थागत सिकाइ एकदमै कमजोर भयो। राजनैतिक तहमा स्थानीय सरकार स्थिर छ। त्यसैले प्रदेशको तुलनामा उनीहरूको संस्थागत सिकाइ राम्रो छ।
दलहरूले प्रदेश संरचनाको मजाक गरेको अर्को विषय हो प्रदेश प्रमुखको नियुक्ति र बर्खास्तगी।
प्रदेश प्रमुख जस्तो विशिष्ट पदमा समेत संघमा भएको सरकार वा गठबन्धनको परिवर्तनसँगै आफ्ना आसेपासे वा कार्यकर्ता राख्ने परम्परा दलहरूले बसालेका छन्। यस कारण यो पद पनि संघीय सरकारको खटनपटनमा चल्ने कर्मचारीको जस्तो भएको छ। दलले संघीयताको खिल्ली उडाउँदै प्रदेश सभालाई पनि पंगु बनाएका छन्। प्रदेशको नाम के राख्ने, राजधानी कहाँ तोक्ने, मुख्यमन्त्री कसलाई बनाउने, विश्वासको मत कसलाई दिने वा नदिने जस्ता हरेक निर्णय दलको केन्द्रबाट हुने गरेका छन्। यसले गर्दा ठूल्ठूला निर्णय गर्ने सवालमा प्रदेश सभाको हैसियत केवल 'रबर स्ट्याम्प' मात्र भएको छ।
सत्ता जोगाउनकै लागि सभामुखलाई मतदान गर्न लगाउने, उपसभामुखलाई 'बिरामी' बनाउने, प्रदेश सभासदको अपहरण गर्ने र 'बन्धक' बनाउने, मन्त्रालयहरु फुटाएर भए पनि सत्ता टिकाउने जस्ता विकृतिले प्रदेश सरकार बदनाम पनि भए। सर्वसाधारणलाई २०५० को दशकमा भएको संसदीय अभ्यासको झल्को दिइयो जस कारण छोटो समयमै प्रदेश संरचनाप्रतिको धारणा नकारात्मक बनाउन मलजल गर्यो।
यसरी कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्ने प्रयोजनका लागि प्रदेश संरचना मज्जाले प्रयोग गर्ने दलहरूले प्रदेशलाई अधिकारयुक्त र प्रभावकारी बनाउने कुनै ठोस काम गरेका छैनन्। संघीयताको अनुकूल हुने गरी राजनैतिक दलहरूले आफ्ना प्रदेश संरचनालाई मजबुत र अधिकार सम्पन्न बनाउनुपर्नेमा दलका प्रदेश समितिहरू नाम मात्रका बन्न पुगेका छन्। प्रदेश सभासदको टिकट वितरणदेखि मन्त्रिमण्डलको गठन पुनःगठनमा प्रदेश एकाईलाई कुनै निर्णायक भूमिका दिइएको छैन।
यहाँसम्म कि आफूलाई संघीयताको कारक ठान्ने माओवादीले समेत एक नम्बर प्रदेशको नामाकरणको क्रममा आफ्ना सभासदलाई 'कोशी' नामको पक्षमा मतदान गर्न निर्देशन दिँदा दलका प्रदेश प्रमुख बेखबर रहे। यस्तै व्यवहारले होला, दलका प्रदेश समितिका अध्यक्षले नै यस्ता देखावटी समिति खारेज गरे हुने विचार खुला रूपमा राख्न थालेका छन्।
२. संघीय सरकारको असहयोग र केन्द्रीकृत मानसिकता
कानुन तर्जुमाः
साझा अधिकारको विषयमा मात्र होइन, कतिपय क्षेत्रमा एकलको हकमा पनि (जस्तो प्रहरी) प्रदेश सरकार संघ सरकारले बनाउने कानुनमा भर पर्नुपर्छ। यस दिशामा संघ सरकारले गम्भीर प्रयास पनि गरेको छैन। प्रधानमन्त्रीले हालसालै राष्ट्रिय सभाको एक समितिमा सरकारले संघीयता कार्यान्वयनका लागि ११७ वटा कानुन बनाउने भनी पहिचान गरेको भनेबाट पनि यसको पुष्टि हुन्छ।
प्रदेशका धेरै अधिकारहरू साझा सूची अन्तर्गत पर्छन्। यस सम्बन्धी कानुन बनाउनै बाँकी रहेको पक्ष एउटा छ भने साझा सूचीको बहानामा संविधान प्रदत्त प्रदेशको अधिकार संघमा फिर्ता ल्याउन खोजिएको प्रतीत हुन्छ। यहाँनेर उल्लेखनीय पक्ष के छ भने, साझा सूचीको अधिकार संघले प्रदेशलाई प्रत्यायोजन गरेको अधिकार नभइ संविधानले नै प्रत्याभूत गरेको अधिकार हो। त्यसैले यस सम्बन्धी कानुन बनाउँदा सन्निकटताको सिद्धान्तका आधारमा पालिका र प्रदेशले दक्षतापूर्वक गर्न सक्ने काम उनीहरूलाई निक्षेपण गरी बाँकी मात्र संघमा राख्नुपर्ने थियो।
अन्तर्सरकार सम्बन्धः
तीन तहका सरकार, संविधानका साझा अधिकार सूचीका कारण सिर्जित माथिल्लो डिग्रीको सहवर्तिता, राजस्वका स्रोतहरुको अत्यधिक केन्द्रिकरण, सोपानरहित अन्तर्सरकार सम्बन्ध आदिका कारणबाट नेपालको संघीय प्रणालि निकै जटिल भएको छ, जेलिएको छ। यसको सम्बोधनका लागि संविधानले सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्त अपनाउन निर्देशित गरेको छ। औपचारिक तथा अनौपचारिक औजारहरूको विकास गरेर अन्तरसरकारी सम्बन्धलाई व्यवस्थित र प्रभावकारी बनाउन नेतृत्व लिने काम संघ सरकारको हो।
यस दिशामा पनि संघ सरकार उदासीन नै देखिन्छ। २०७६ वैशाखमा अन्तर्प्रदेश परिषद बैठक बसेयता कुनै बैठक हुन सकेको छैन। २०७७ मा जारी भएको संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तर्सम्बन्ध) ऐनले व्यवस्था गरेका संयन्त्र पनि पर्याप्त क्रियाशील हुन सकेका छैनन्। ऐन जारी भएको तीन वर्पपछि मात्र तीनै तहका सरकारको प्रतिनिधित्व भएको राष्ट्रिय समन्वय परिषदको बैठक २०८० असारमा बसी केही निर्णयहरू गर्यो। अनुदानको दोहोरो वितरण नहुने गरी क्षेत्र तोक्ने विषय, दोहोरो संरचना खारेज गर्ने, आयोजनामा रहेको दोहोरोपन हटाउने, साझा अधिकार सूचीको कानुन निर्माण गर्ने, एकीकृत तथ्यांक प्रणालीको विकास गर्ने र विकास निर्माणका लागि जग्गा प्राप्तिलाई सहज बनाउने जस्ता समसामयिक र महत्वपूर्ण ती निर्णयहरूको कार्यान्वयनमा खासै प्रगति नभएको भनी त्यसपछिको बैठक सौहार्द्रपूर्ण वातावरणमा टुंगिएन। सोही ऐनले व्यवस्था गरेका विषयगत समिति लगायत संयन्त्रहरूको क्रियाशीलताको अवस्था पनि केही अपवाद बाहेक राम्रो छैन।
संघीय शासन प्रणाली र अन्तरप्रदेश सम्बन्धी कार्य प्रधानमन्त्री कार्यालयबाट हुने व्यवस्था भए बमोजिम यस कार्यालयको भूमिका नेतृत्वदायी र सहजकारी हुनुपर्नेमा यसो हुन सकेको छैन। नियमित प्रशासकीय समन्वयका लागि प्रदेशबाट अनुरोध भए बमोजिम प्रक्रिया अघि बढाउनेबाहेक, प्रदेशका कार्यहरूको सहजीकरणमा यसको भूमिका प्रभावकारी छैन।
मुख्यमन्त्रीहरूले पृथक भेला गरेकै कारणले चिढिएका एक पूर्वप्रधानमन्त्रीले औपचारिक रूपमा आयोजना गरिएको अन्तर प्रदेश परिषद बैठक स्थगित गर्नु र त्यही कारण समेतले प्रदेशप्रति बक्रदृष्टि राखेको विषय लुक्न सकेको छैन। संघीयता आफ्नै कारणले आएको दाबी गर्ने, मुख्यमन्त्रीहरूको छुट्टै भेला रोक लगाउने र पछि आफ्नै उपस्थितिमा गुनासा सुन्ने गरी मात्र मुख्यमन्त्रीहरूलाई भेला गर्न सन्देश दिनु आदिबाट समग्र रुझानमा खासै फरक देखिएको मान्न सकिँदैन।
आफ्नो उद्देश्य अनुसार कत्तिको चलेको छ, त्यो छुट्टै चर्चाको विषय हुन सक्छ। तर कम्तीमा बैठकको नियमितताको हिसाबले अन्तर्रसरकारी वित्त परिषद अरू संयन्त्र भन्दा नियमित मान्न सकिन्छ। संघीय अर्थमन्त्रीको अध्यक्षता गर्ने यस परिषदका २०८१ वैशाखसम्म नौवटा बैठक बसेका छन्।
निजामती र प्रहरी कर्मचारी व्यवस्थापनः
प्रदेश सरकारले ल्याउने नीति, कानुन र कार्यक्रमको कार्यान्वयन आफैप्रति जबाफदेही हुने निजामती र प्रहरी कर्मचारी मार्फत गराउने कल्पना संविधानले गरेको छ। अर्को शब्दमा, समायोजन एक संक्रमणकालीन प्रबन्ध मात्र भएकाले आफ्नो जिम्मेवारी पूरा गर्न चाहिने आवश्यक जनशक्तिको भर्ना लगायत व्यवस्थापन आफै गर्ने अधिकार प्रदेशलाई छ।
संविधानमा सोझै व्यवस्था नभए पनि कर्मचारी समायोजन ऐनले प्रदेश निजामती सेवा सम्बन्धी कानुन बनाउँदा भर्ना, बढुवा लगायत कुरामा संघीय निजामती सेवा सम्बन्धी कानुनका आधारभूत सिद्धान्त र मान्यतालाई आधारका रूपमा लिने उल्लेख छ। यसबाट प्रदेश सरकारहरू संघीय निजामती सेवा ऐनभन्दा अगाडि प्रदेश निजामती सेवा ऐन जारी गर्नबाट पछि हटे। कर्मचारी समायोजन ऐन जारी भएको पाँच वर्षभन्दा बढी भइसक्दा पनि संघ सरकारले संघीय निजामती सेवा ऐन जारी गरेको छैन। हाल सो सम्बन्धी विधेयक संघीय संसदमा विचाराधीन छ।
कानुनी संरचनाको अभावमा प्रदेशले नयाँ कर्मचारी भर्ना त गर्न पाएनन् नै, समायोजन भएर गएका कर्मचारी लगभग पाँच वर्ष कुनै कानुनी आधारबिनै परिचालित हुन पुगे भने सरूवा, बढुवा, विभागीय कारबाही लगायत कर्मचारी प्रशासनका विविध पक्ष भद्रगोल भयो।
संघीय निजामती सेवा ऐनको लामो तर उपलब्धिहीन प्रतीक्षापछि सबै प्रदेश सरकारले प्रदेश निजामती सेवा ऐन जारी गरेका छन्। तर संघीय निजामती सेवा ऐनमा आउने प्रावधानले फेरि प्रदेश निजामती सेवा ऐन प्रभावित हुने सम्भावना छँदैछ। यसैबीच प्रदेश निजामती ऐन अनुरूप पदोन्नति लिएको कर्मचारीलाई संघको निजामती किताबखानाले नचिन्दा निजले पदोन्नति हुनुअघिकै पदअनुसार पेन्सन तथा अन्य सुविधा लिनुपर्ने अवस्था पनि आयो।
संविधानको आशय विपरीत कर्मचारी समायोजन ऐनले प्रदेश सरकारका प्रमुख सचिव र सचिवको पद संघीय निजामती सेवाको पद मानिने व्यवस्था गर्यो। यसैमा टेकेर संघ सरकारले आफूखुसी कर्मचारी पठाउने र फिर्ता गर्ने काम गरेको आरोप प्रदेश सरकारहरूले लगाउने गरेका छन्। यसरी खटाइएका अधिकांश कर्मचारीलाई आफ्नो पायक परून्जेल मात्र प्रदेशमा बस्ने छुट संघ सरकारले दिएको छ। र, अपवादबाहेक यसरी खटिएका कर्मचारी प्रदेशमा 'पर्यटक' को रूपमा रहने र उनीहरूको उत्प्रेरणा स्तर पनि न्यून भएको गुनासो प्रदेशका अधिकारीहरू गर्छन्।
प्रदेशमा उत्प्रेरित भएर बस्न नचाहे पनि प्रदेशमा बस्दाको अतिरिक्त आर्थिक सुविधा र संघको बढुवाको कोटामा प्रदेशका पद पनि गणना गर्न पाइने भएबाट संघका कर्मचारीहरू यी पद संघ सरकार अन्तर्गत नै राख्न चाहन्छन्। यही कारणले कतिपय प्रदेशमा सचिवका योग्य कर्मचारीको पदपूर्ति भइसक्दा पनि प्रदेश सरकारले ती कर्मचारीलाई सचिवको जिम्मेवारी दिन सकेका छैनन्।
यसको अर्को पाटो पनि छ - संघबाट प्रदेशमा खटिएका संघीय कर्मचारी र प्रदेशमा समायोजन भएका वा नयाँ नियुक्ति भएका कर्मचारीबीच नजाँनिदो तरिकाले दुरी बढेको र यसले प्रदेशको समग्र कार्यसम्पादनमा असर पर्न थालेको अनुभव गर्न थालिएको छ।
यससँग जोडिएको एउटा महत्वपूर्ण पक्ष, यसरी खटिने कर्मचारीको जबाफदेहीताको हो। प्रदेश सरकार सोझै मतदाताप्रति जबाफदेही हुने तर आफू मातहतका कर्मचारी अर्कै तहको सरकारप्रति जबाफदेही हुनु सार्वजनिक प्रशासनको सामान्य सिद्घान्त विपरीत छ।
प्रदेशको अधिकार सूचीको पहिलो क्रममा नै प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्ति सुरक्षा पर्छ। तर प्रदेश प्रहरीले गर्ने कार्य सञ्चालन संघीय कानुन अनुसार हुने संवैधानिक व्यवस्था अनुसार संघ सरकारले २०७५ मा समायोजन ऐन र २०७६ मा नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी (कार्य सञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय) ऐन जारी गरेको थियो। चार वर्षभन्दा बढी बित्दा पनि संघ सरकारले प्रहरी समायोजनको प्रक्रिया नै सुरू गरेको छैन।
मापदण्ड/मानक निर्धारणः
संघ सरकारको एउटा महत्वपूर्ण काम तीनै तहका सरकारलाई लागू हुने गरी क्षेत्रगत रूपमा न्यूनतम मापदण्ड तय गर्नु हो। यसो गर्दा देशभरि नै तीनै तहका सरकारले प्रवाह गर्ने सेवा र वस्तुमा न्यूनतम एकरूपता कायम हुन जान्छ। साथै यस्ता मापदण्डले प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई एउटा सीमामा बाँध्ने मात्र नभई तिनीहरूको जबाफदेही कायम गर्नमा समेत मद्दत पुर्याउँछन्।
उदाहरणका लागि, विभिन्न तहका सरकारले बनाएका सडक अनुसार फरक फरक सवारी साधन हुने नभइ उही सवारी साधनले तीनै सरकारले बनाएको सडकमा यात्रा गर्ने हो। सुरक्षा समेतको कारणबाट जुनसुकै सरकारले बनाए पनि सडकको न्यूनतम मापदण्ड पालना गर्न आवश्यक हुन्छ।
यस दिशामा संघ सरकारले खासै चासो दिएको छैन। यसको एउटा उदाहरणबाट यसको पुष्टि हुन्छ। संघीय संसदमा विचाराधीन विद्यालय शिक्षा विधेयकको एउटा उद्देश्य विद्यालय शिक्षाको राष्ट्रिय मानक तथा मापदण्ड निर्धारण गर्ने भनिएको छ। तैपनि विधेयकको अन्ततिर 'नेपाल सरकारले देहायका विषयमा राष्ट्रिय मापदण्ड बनाउन सक्नेछ' भनेर झुक्याउने काम गरिएको छ।
पद्धति बसाउन महत्वपूर्ण औजार हुन सक्ने मापदण्ड नभएको कारणले पनि प्रदेश सरकारका कामकारबाहीहरू नतिजामुखी र उत्पादनमूलक हुन सकेनन्।
आयोजना/कार्यक्रम र संस्थाको हस्तान्तरणः
संविधान अनुसार संघ सरकारको भूमिका राष्ट्रिय महत्व र केन्द्रीय स्तरका कार्यक्रम/आयोजनामा सीमित हुनुपर्छ। तर संघीय मन्त्री र सांसदको हिजोको एकात्मक सोच र कार्यशैलीमा खासै परिवर्तन नआएको र उनीहरूले संघीय शासन प्रणालीको भावना आत्मसात गर्न नसकेको देखिन्छ।
केही सांसदले टुक्राटाक्री आयोजना नराख्ने हो भने आफू आफ्नो निर्वाचन क्षेत्रमा जानै नपर्ने कुरा धक नमानी भन्छन्। कसैले प्रत्येक निर्वाचन क्षेत्रमा सांसदको सिफारिसमा कम्तीमा ५० करोड रूपैयाँका योजना दिन माग गर्छन्। निर्वाचन क्षेत्र (सांसद) विकास कार्यक्रम (जुन हाल सर्वोच्च अदालतको आदेशको कारण स्थगित छ) यसको अर्को ज्वलन्त उदाहरण हो।
सडक क्षेत्र विशेषको कुरा गर्दा, राष्ट्रिय लोकमार्गको व्यवस्थापन हो संघीय सरकारले, प्रदेश लोकमार्ग प्रदेश सरकारले र स्थानीय सडक, ग्रामीण सडक र कृषि सडक स्थानीय सरकारले व्यवस्थापन गर्ने व्यवस्था संविधानमा छ। यस दिशामा संघीय प्रणाली कार्यान्वयन भएको यतिका वर्ष बित्दा, न कुनै मापदण्ड निर्धारण गर्ने काम भएको छ, न सडकको वर्गीकरण।
कुनै वर्गीकरण र मापदण्डबिना ठेक्का लागेका र अधुरा केही सडक आयोजना प्रदेशलाई हस्तान्तरण गरियो। प्रदेशबाट ती आयोजनामा संलग्न जनशक्ति पनि हस्तान्तरण गर्नुपर्ने धेरै माग भयो। यसपछि प्रत्येक प्रदेशका लागि सडकका दुई/दुई डिभिजन हस्तान्तरण गरिए। तर एक जना पनि हाइवे इन्जिनियर हस्तान्तरण गरिएन।
संघीयता कार्यान्वयन हुन थालेको यतिका वर्ष भइसक्दा पनि संघ सरकारले टोल र बस्ती स्तरका सडक समेत कार्यान्वयन गर्न छाडेको छैन। वर्ष २०७६/७७ र २०७८/७९ को अवधिमा संघले कार्यान्वयन गर्ने आयोजनाको संख्यमा ४५ प्रतिशतभन्दा धेरै वृद्धि भएको छ। २०७६/७७ मा यस्ता आयोजनाको संख्या २,३८२ भएकोमा २०७८/७९मा यो संख्या ३,४७० पुगेको थियो। २०८०/८१ मा यो संख्या केही घटाएर २,७१४ पुर्याइएको छ।
शिक्षा क्षेत्रभित्र उच्च शिक्षा र प्रदेश विश्वविद्यालय प्रदेशको अधिकार क्षेत्रमा रहे अनुसार विद्यमान विश्वविद्यालयको वर्गीकरण गरी केन्द्रीय विश्वविद्यालय मात्र संघ सरकारमा राखिनुपर्ने थियो। उच्च शिक्षा र प्रदेश विश्वविद्यालय प्रदेशमा हस्तान्तरण हुनुपर्ने थियो। प्रदेशको निरन्तर मागका बाबजुद यसो हुन सकेको छैन। लुम्बिनी विश्वविद्यालय वा संस्कृत विश्वविद्यालयमध्ये एउटा प्रदेशलाई दिन माग गर्दा पनि कुनै सुनुवाइ भएन। बाध्य भएर प्रदेशले आ-आफ्ना विश्वविद्यालय खोलेका छन् जस कारण विश्वविद्यालयको संख्या १७ पुगेको छ। संविधान अनुसार संघले विश्वविद्यालयको मापदण्ड र नियमन गर्नुपर्नेमा यस सम्बन्धी कानुन तर्जुमाकै चरणमा छ।
सशर्त अनुदानः
संविधान अनुसार सशर्त अनुदानको प्रयोग राष्ट्रिय नीति, कार्यक्रम तथा मानक लागू गर्न तथा पूर्वाधारको न्यूनता कम गर्न प्रयोग गर्नुपर्ने हो। तर यसो हुन सकेको छैन। फेरि सडककै कुरा गर्दा, यो वर्ष मात्रै संघ सरकारले १,२५१ वटा सडक सम्बन्धी आयोजना प्रदेश सरकारहरूलाई सशर्त अनुदानको रूपमा पठाएको छ। फलानाको घरदेखि ढिस्कानाको घरसम्मको सडक भन्ने प्रकृतिका ५ लाख रूपैयाँसम्मका आयोजना यसमा राखिएका छन्। यिनको औसत बजेट ७ लाख ५५ हजार रूपैयाँ हुन आउँछ। यसबाट कस्तो सडक बन्ला, अनुमान लगाउन सकिन्छ। त्योभन्दा खराब अवस्था खानेपानीको छ। एक लाख रूपैयाँसम्म बजेट राखेर तीन हजारभन्दा बढी आयोजना खानेपानी मन्त्रालयले प्रदेश सरकारहरूलाई सशर्त अनुदानका रूपमा पठाएको छ।
यी प्रतिनिधि उदाहरण मात्र हुन्। समग्रमा संवैधानिक उद्देश्य र संघीयताको भावना विपरीत संघीय सांसदले सशर्त अनुदानलाई आफ्नो साँघुरो र तत्कालिक स्वार्थ पूरा गर्ने माध्यम बनाउँदा प्रदेश सरकारको क्षेत्राधिकार सोझै हनन भएको छ। राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले यो अनुदानलाई राष्ट्रिय नीति तथा मापदण्ड लगायतका आधारमा मात्र हस्तान्तरण गर्न सिफारिस गरे पनि कुनै सुनुवाइ भएको छैन।
यस कारण, आफ्नो प्रदेशमा कुन क्षेत्र र आयोजनामा रकम विनियोजन गर्ने भन्ने संविधानले दिएको अधिकारबाट बञ्चित भएर संघबाट लादिएका आयोजना कार्यान्वयन गर्न प्रदेश सरकार बाध्य छन्। यसको असर पालिकासम्म पुगेको छ। प्रदेशले संघको सिको गरेर संघको भन्दा झन् सानो आकारको बजेट राखेर सशर्त अनुदान पालिकाहरूमा पठाउने गरेका छन्।
३. सेवा प्रवाहमा कम भूमिका
आर्थिक विकास वा पूर्वाधारका माध्यमबाट सर्वसाधारण जनताले प्रदेश सरकारको अनुभूति गर्न समय लाग्ने हुन्छ। यसको विपरीत सेवा प्रवाह सर्वसाधारण जनताले सरकारको अनुभूत गर्ने छिटो र सजिलो माध्यम हो। यस्तो सेवा प्रशासनिक (जस्तै, जन्म/मृत्यु दर्ता, ड्राइभिङ लाइसेन्स, नागरिकता/राहदानी वितरण) वा सामाजिक सेवा (शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी) वा आर्थिक (कृषि र पशु प्रसार) हुन सक्छ।
यस्ता अधिकांश सेवाहरू स्थानीय सरकारले, त्यसपछि संघ सरकारले र एकदमै कम सेवाहरू (जस्तै ड्राइभिङ लाइसेन्स, जिल्ला र केही प्रदेश अस्पतालमार्फत् दिने स्वास्थ्य सेवा) मात्रै प्रदेश सरकारले दिने गरेका छन्। स्थानीय सरकारले दिने केही सेवाहरू (जस्तै सामाजिक सुरक्षा भत्ता, जन्म/मृत्यृ दर्ता आदि) संघ सरकारका प्रत्यायोजित अधिकार हुन भने स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले नै ३४ प्रकारका प्रशासनिक सेवाहरू वडा कार्यालयले दिने व्यवस्था गरेको छ। पहिलो चुनाव हुँदाबित्तिकै यी प्रशासनिक सेवाका अतिरिक्त नेपाल सरकारले साविकमा प्रदान गरिराखेका विषयगत सेवाहरू जस्तै दस जोड दुईसम्मको शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य, कृषि-पशु प्रसार लगायतका सेवाहरू स्थानीय सरकारले दिन थाले। यस सम्बन्धी थुप्रै सवालका बाबजुद यी सेवाहरूको माध्यमबाट स्थानीय सरकारलाई स्थापित हुन सजिलो भयो।
प्रदेशले दिने सेवामध्ये सर्वसाधारण नियमित रूपमा सम्पर्कमा आउने भनेको जिल्ला र प्रदेश अस्पताल नै हुन्। त्यसपछि सवारी साधनसँग सम्बन्धित इजाजत पत्र लगायत काम पर्छन्। अर्थात्, आमजनता प्रदेश सरकारका निकायहरूसँग एकदमै कम मात्र सम्पर्कमा आउँछन्। 'द एसिया फाउन्डेसन' ले गरेको एक सर्वेक्षण अनुसार सन् २०२२ मा ५४ प्रतिशत सर्वसाधारण स्थानीय सरकारले दिने सेवाबारे जानकार भएकामा प्रदेशको हकमा यस्तो प्रतिशत करिब २५ मात्र थियो।
प्रदेश सरकारले ड्राइभिङ लाइसेन्ससम्बन्धी सेवा प्रवाह गर्नुपर्ने भए पनि लाइसेन्सको प्रक्रियासम्बन्धी सफ्टवेयर केन्द्रकै नियन्त्रणमा रहेको र छाप्ने मेसिन पनि केन्द्रमै रहेकाले यससम्बन्धी ढिलाइमा प्रदेशलाई कति जबाफदेह बनाउन मिल्छ भन्ने पक्ष पनि महत्त्वपूर्ण छ।
आफ्नो नियन्त्रणमा जे जति सेवा छन् तिनको व्यवस्थापन प्रदेश सरकारले गर्न थालेपछि तिनको गुणस्तरमा के कति सुधार भएको छ। त्यो छुट्टै चर्चाको विषय हुन सक्छ तर संघ र स्थानीय सरकारको तुलनामा सेवा प्रवाहमा कम भूमिका भएकाले सर्वसाधारणको नजरमा प्रदेश सरकार किन चाहिएको होला भन्ने प्रश्न उठ्नमा मद्दत पुगेको छ।
४. प्रदेश सरकारका आफ्नै कामकारबाही
आफ्नो उत्पति र अवस्थितिको विशिष्ट अवस्थाको आत्मसात गर्न नसक्नुः
संघीयताले विशुद्ध नयाँ थपेको भनेको प्रदेश सरंचना हो। हिजो एकात्मक प्रणाली हुँदा पनि केन्द्र (संघ) सरकार थियो र भोलि कुनै किसिमले पुनः एकात्मक व्यवस्था आएमा त्यसको अस्तित्वमा कुनै प्रश्न उठ्ने छैन। पुरानो प्रणालीमा पनि स्थानीय निकाय (सरकार) थिए, नेपालको संविधानले संघीयको सट्टा एकात्मक व्यवस्था अंगीकार गरेको भए पनि साविकको भन्दा बढी अधिकारसहित ती रहने नै सम्भावना थियो। मुलुकले फेरि एकात्मक व्यवस्थाको बाटो रोजेमा पनि कुनै नै कुनै रूपमा स्थानीय निकाय/सरकार रहने पक्का जस्तै छ।
यसको अर्थ प्रदेश थप वा अतिरिक्त संरचना भन्ने हो। यसरी, प्रदेश अतिरिक्त संरचना भएको कारणबाट नै संघ र स्थानीय सरकारका नेता वा कर्मचारीको आलोचना भइरहँदा प्रदेशको हकमा यसको पूरै संरचनाको खारेजीको आवाज उठिराखेको छ।
प्रदेश सरंचना (र, संघीय प्रणाली) एक विशेष परिस्थितिको उपज हो। मधेस विशेषलाई लिएर संघीयताको माग २००८ सालदेखि नै भए पनि २०६३/६४ को मधेस आन्दोलन यसको तत्कालीन कारण बन्न पुग्यो। मधेस आन्दोलन र दस वर्षे माओवादी सशस्त्र द्वन्द्वको राप र तापको आधारमा भएको संविधान सभाको पहिलो चुनावमा संघीयताका पक्षधरहरू (मूलतः माओवादी र मधेसवादी) को पक्षमा बलियो जनमत देखा परेको थियो। संविधान सभाको कुल ६०१ सदस्य संख्यामा यी दलहरूले ५२ प्रतिशतभन्दा बढी हिस्सा ओगटेका थिए। सोही सभामा 'अनिच्छुक संघीयतावादी' भनेर चिनिएका कांग्रेस, एमालेको कुल सदस्य लगभग ३७ प्रतिशत मात्र थियो।
तर संविधान सभाको दोस्रो चुनावसम्म आइपुग्दा यो जनमतमा व्यापक परिवर्तन आइसकेको थियो। संविधान सभामा संघीयतावादी दलहरूको उपस्थिति ५२ बाट २० प्रतिशतमा झरेको थियो भने 'अनिच्छुक संघीयतावादी' को उपस्थिति ३७ बाट ६१ प्रतिशत पुगेको थियो। संघीयता विरोधीहरूको उपस्थिति पनि दोब्बरभन्दा बढीले बढेको थियो। पुष्पकमल दाहाल 'प्रचण्ड' ले हालसालै एक कार्यक्रममा व्यक्त गरे जस्तै पहिलो संविधान सभामा संघीयता पक्षधरलाई मत हालेका धेरै जनजाति मतदाताले समेत दोस्रो संविधान सभामा कांग्रेस, एमालेलाई मत हालेका थिए।
संघीयताका पक्षधरहरूको प्रमुख माग पहिचान सहितको संघीयता भए पनि दोस्रो संविधान सभाले जारी गरेको प्रदेशको सीमांकन मधेस प्रदेशबाहेक अन्यको हकमा उनीहरूको माग अनुसार भएन। उनीहरूको प्रदेशप्रतिको अपनत्व स्वाभाविक रूपमा कम भयो। अर्को शब्दमा, संविधान जारी गर्ने बखतमा संघीयता विरोधी र अनिच्छुक संघीयतावादीको जनमत व्यापक बढेको थियो भने र आफ्नो माग अनुसार नभएपछि संघीयतावादीहरूको अपनत्वको अवस्था पनि उत्साहजनक थिएन।
यसबाट प्रदेशको संरचना एकदमै कमजोर जगमा बनेको र यसको स्वीकार्यता पनि निकै कम भएको स्पष्ट हुन्छ।
नेपालको संघीयकरणको प्रक्रिया अनि यसबाट सिर्जित प्रदेशको अवस्थिति पनि नितान्त फरक खालको छ। सामान्यतया संघीयकरणको प्रक्रिया तलबाट माथि जाने प्रकृतिको हुने र भइरहेका राज्यहरू मिलेर संघको सिर्जना गर्ने हुँदा राज्यले आफूमा निहित अधिकारमध्ये केही संघीय सरकारलाई हस्तान्तरण गरेका हुन्छन्। साथै, अवशिष्ट अधिकार राज्यले आफूसँगै राखेका हुन्छन्।
यस प्रक्रियाबाट बनेका संघीय मुलुकमा स्थानीय सरकार पनि राज्य सरकारबाट सिर्जित एकाइको हैसियतमा रहन्छन्। हालैका वर्षहरूमा केही संघीय मुलुकहरू (जस्तै, भारत, स्विटजरल्यान्ड) मा स्थानीय सरकारलाई तेस्रो तहको सरकारको रूपमा संविधानमा नै राख्ने व्यवस्था गरेको भए पनि मूलतः यिनीहरु राज्य सरकार मातहत नै रहने गरेका छन्।
तर नेपालको सन्दर्भमा संघीयकरण नै विकेन्द्रीकरणको माध्यमबाट भएकाले यसको निर्माण पनि उल्टो किसिमको छ।
संघभन्दा तल एकैचोटि दुई तहको सरकारको सिर्जना गरियो। प्रदेशका साथसाथै स्थानीय सरकारले पनि संविधानबाट सोझै आफ्ना अधिकारहरू प्राप्त गरे। अर्थात्, स्थानीय सरकार प्रदेश सिर्जित संरचना नभएको मात्र होइनन्, आफ्ना अधिकारका लागि प्रदेशमा भरपर्ने अवस्था छैन। अनि, सोपानरहित अन्तर्सरकारी सम्बन्धका कारणले स्थानीय सरकारले प्रदेशमार्फत् नभइ सोझै संघीय सरकारसँग र संघ सरकारले सोझै स्थानीय सरकारसँग सञ्चार र सम्पर्क गर्न पाउने व्यवस्था छ।
यी सबै कारणबाट प्रदेश सरकारहरूले आफ्नो उपस्थितिलाई स्वाभाविक रूपमा लिन सकिने अवस्था छैन। बरू, आफ्नो काम गराइको माध्यमबाट विशिष्ट पहिचान र औचित्य स्थापित गर्न आवश्यक छ।
यो कसरी हुन सक्छ भन्नेतर्फ हेरौं।
जनतासँगको सबभन्दा नजिकको सरकार भएकाले सार्वजनिक सेवा प्रवाहको जिम्मेवारी मूलतः स्थानीय सरकारलाई दिने विश्वव्यापी प्रवृत्ति जस्तै भएको छ। माथि भनिएझैं, नेपालको सन्दर्भमा पनि अधिकांश प्रशासनिक सेवा र विषयगत/सामाजिक सेवाहरू स्थानीय सरकारको मातहतमा छन्। पालिकाको केन्द्रको तहमा पनि सेवा प्रवाहको काम टाढा पर्ने भएकाले थुप्रै प्रशासनिक सेवाहरू वडाबाटै दिने व्यवस्था गरिएको छ। यस्तो अवस्थामा प्रदेश सरकारले दक्ष र प्रभावकारी सेवा दिन सक्ने सवाल नै उठ्दैन।
यसका बाबजुद, संविधानले प्रदान गरेका थुप्रै जिम्मेवारी दक्ष र प्रभावकारी रूपमा सम्पन्न गर्न स्थानीय सरकारको आकार (जनसंख्या र भूगोल दुवैका दृष्टिले) निकै सानो छ। हुन त संविधानको घोषणापछि साविकका स्थानीय निकायको संख्यामा पुनर्संरचना गरी तीन हजारभन्दा बढी गाउँ विकास समिति र नगरपालिकाबाट घटाएर ७५३ पालिका कायम गरियो। तर यस क्षेत्रका विज्ञ र स्थानीय तह पुनर्संरचनाको नेतृत्व गरेका पदाधिकारीका अनुसार संविधानले स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरेको जिम्मेवारीको तुलनामा स्थानीय सरकारको आकार अझै सानो छ। अर्को शब्दमा, स्थानीय सरकारको आकार अझ ठूलो भएको भए संविधानले प्रदान गरेका अधिकांश अधिकारहरू आफैले आन्तरिकीकरण गर्न सक्ने अवस्थामा हुने थिए।
यसो हुन नसक्दा पालिकाहरूले आफूलाई प्राप्त थुप्रै जिम्मेवारीहरू दक्षतापूर्वक गर्ने सामर्थ्य राख्दैनन्। स्थानीय सरकारका कतिपय राजनैतिक नेतृत्व र कर्मचारीले यो महसुस गरिसकेका छन् र पालिकालाई केही अधिकार बढी नै भएको इमानदारीपूर्वक भन्न थालेका छन्। राष्ट्रिय नीति निर्माण तहमा पनि यो कुरा खट्किन थालेको छ। पालिकाहरूमा निर्माणाधीन ९८ आधारभूत अस्पताललाई थप बजेट दिन नसकिने भनी हालै संघीय अर्थ मन्त्रालयले गरेको निर्णय यसको एउटा उदाहरण हो।
संविधानले जुन हदसम्मको जिम्मेवारी स्थानीय सरकारलाई निक्षेपण गरेको छ सो अनुसार पुनःसंरचना हुन नसक्नु दुर्भाग्यपूर्ण भए पनि प्रदेश सरकारका लागि यो अवसर थियो। क्षेत्रफल र जनसंख्याको हिसाबले पालिका भन्दा प्रदेश धेरै गुणा ठूलो भएकाले पालिकाले गर्न नसक्ने वा गरे पनि दक्षतापूर्वक गर्न नसक्ने थुप्रै कामहरू प्रदेशले गर्न सक्ने हुन्छ।
अर्कातर्फ, नेपालको भौगोलिक, सामाजिक, सांस्कृतिक लगायतका विविधताको कारणले यी सबैको सम्बोधन हुने गरी एकै स्थान (काठमाडौं) बाट सबै विषय क्षेत्रमा नीति तथा योजना बनाउने र कार्यान्वयन गर्न गाह्रो हुने कुरा अनुभवसिद्ध छ। कोशी प्रदेशभित्रको विविधताका बाबजुद काठमाडौंबाट भन्दा विराटनगरबाट बनाइने नीति र योजनाले प्रदेशको प्रतिनिधित्व राम्रो गर्न सक्छ।
यसरी, केही क्षेत्रहरूमा पालिका र संघ सरकारको तुलनामा प्रदेशले राम्रो काम गर्न सक्ने र आफ्नो छुट्टै पहिचान दिन सक्ने 'स्पेस' संविधानले प्रदेश सरकारलाई दिएको छ। संविधानका अनुसूचीहरूको तुलनात्मक विश्लेषण गर्दा भौतिक पूर्वाधार र आर्थिक विकास यस्ता क्षेत्रहरू हुन सक्छन्। यी क्षेत्रहरूमा फरक तर प्रभावकारी तरिकाले काम गरेर मात्र आफ्नो उत्पत्ति, स्वीकार्यता र अवस्थितिजन्य कारणबाट सिर्जित असहज अवस्थाको सम्बोधन गर्न सकिने हुन्छ। तर प्रदेश सरकारको कामकारबाहीमा यी कुरा झल्केको पाइँदैन।
सुरू गरौं बजेट विनियोजनबाट।
प्रदेश सरकारका वार्षिक कार्यक्रम र बजेटको विश्लेषण गर्दा यस्तो लाग्छ, न प्रदेशलाई आफ्नो उत्पत्ति र अवस्थितिबारे चिन्ता छ, न आफ्नो तुलनात्मक लाभबारे चासो नै। प्रदेश सरकारहरू कतै पालिकाको जिम्मेवारी भित्र पर्ने क्षेत्रमा 'वडास्तरीय' भन्दा साना आयोजना कार्यान्वयन गर्न व्यस्त छन् भने, कतै पालिका र संघसँग दोहोरो/तेहोरो हुने गरी बजेट विनियोजन गरेका छन्। नगरपालिकाभित्र फोहोर जम्मा गर्ने प्लास्टिकको टोकरी बाँड्ने, विद्यालय परिसरमा पर्खाल लगाउने, नगरपालिकाभित्रको टोलको सानो पार्क बनाउने, कुनै टोलको नाली सफा गर्ने, मन्दिर मर्मत गर्ने जस्ता काममा प्रदेश सरकारको बजेट खर्च भएका उदाहरण छ्याप्छ्याप्ति पाउन सकिन्छ।
यस कारण आयोजनाको संख्या व्यवस्थापन गर्न नसकिने हिसाबले बढेको छ। बागमतीमा मात्र आर्थिक वर्ष २०८०/८१ मा संख्या करिब चार हजार आयोजना पुगेका छन्। गण्डकीमा सडक मात्रैको संख्यामा करिब एक चौथाइ कटौती गर्दा पनि १४ सय छ।
प्रदेश सरकारहरूले गर्ने गरेको बजेट विनियोजनको केही पक्षलाई तल प्रस्तुत अन्तर्सरकारी वित्तीय हस्तान्तरण अन्तर्गतका दृष्टान्तहरूले पनि थप उजागर गर्छन्। सारमा के भन्न सकिन्छ भने, प्रदेश सरकारको बजेट विनियोजनबाट सार्वजनिक सेवा/वस्तुहरूको प्रदायनबाट आम जनता लाभान्वित हुनेभन्दा अधिकांश अवस्थामा प्रदेश सरकारमा पहुँच हुने केही सीमित वर्ग/समूह मात्र लाभान्वित हुन पुग्यो। अर्को शब्दमा, सार्वजनिक सेवा बाँडेर दिगो रूपमा जनताको मत जित्नुभन्दा पैसा बाँडेर तत्कालका लोकप्रिय हुने नेपाली राज्य संरचनाको रोगबाट प्रदेश सरकार अझ बढी ग्रसित छन्।
हुन त संघ र स्थानीय सरकारले पहिल्यैदेखि नै काम गरिराखेको अवस्थामा प्रदेशको प्रवेश भएको र संघ सरकारले तीन तहका सरकारका अधिकार र जिम्मेवारीको सीमा तोक्न र तिनको पालना गर्न आनाकानी गरेको कारणले प्रदेशलाई आफ्नो 'स्पेस' खोज्न गाह्रो भएको बुझ्न सकिन्छ। तर प्रदेशले संविधानका अनुसूचीहरूमा भएको व्यवस्थाका आधारमा स्थानीय सरकारसँग मिलेर क्षेत्र विशेष (उदाहरणका लागि सडक) का लागि आयोजना/काम (जस्तै प्रदेश लोकमार्ग र स्थानीय सडक) को सीमा रेखा तोक्न सक्थे।
यस्तै अवस्था संस्थाहरूको स्थापनामा देखिन्छ। प्रदेश सरकारले आफूलाई संघ सरकारको प्रतिरूप ठान्ने र संघमा भएका संरचना प्रदेशमा पनि गठन गर्ने चाहनाले गर्दा प्रदेशहरूबीच आयोग, प्रतिष्ठान, परिषद, बोर्ड, प्राधिकरण आदि खोल्नमा होडबाजीले नै चलेको छ जबकि संघ सरकारमै यीमध्ये थुप्रै संस्थाहरूको औचित्य माथि नै प्रश्न उठेको छ।
यसरी नयाँ नयाँ संरचना थप्ने र जिल्ला जिल्लामा कार्यालयहरू खोल्ने कारणले गर्दा प्रदेश सरकारको स्वीकृत दरबन्दीको औसत ३७ प्रतिशतभन्दा बढी पद रिक्त भएको अवस्थामा पनि आर्थिक वर्ष ०७८/७९ मा चालु खर्च औसतमा ४१ प्रतिशतभन्दा बढी पुगेको थियो। प्रदेशले स्वीकृत गरेका सबै दरबन्दीहरू पूर्ति हुने र प्रहरी समायोजन भएको अवस्थामा निकट भविष्यमा नै प्रदेशको कुल खर्चमा चालू खर्चको हिस्सा ह्वात्तै बढ्न जाने देखिन्छ।
यसैबीच प्रदेश सरकारहरू विभिन्न विकृतिका स्रोत पनि बन्न पुगे। सत्ता टिकाउनैका लागि मन्त्रालयहरू र प्रदेश सभाका समितिहरू थप्ने, विपक्षी दलहरूका लागि छुट्टै बजेट विनियोजन गर्ने, अध्यादेश जारी गरेर भएर पनि विपक्षी दललाई गाडी सुविधा थप्ने, राजनैतिक स्वार्थका आयोजनामा बजेट राख्न कानुनी र संस्थागत पूर्वाधार नै तयार नभएको अवस्थामा समेत जबर्जस्ती आन्तरिक ऋण देखाएर र राजस्वको प्रक्षेपण अस्वाभाविक बढाएर बजेटको आकार अनावश्यक ठूलो बनाउने, बजेटमा प्रि-पेड आयोजनाहरू समावेश गर्ने जस्ता विकृतिहरूले स्थान पाए। मधेस प्रदेशमा यस्ता प्रि-पेड आयोजनाको दर ३० प्रतिशतसम्म रहेको समाचारमा नै आयो भने सुदूर-पश्चिममा प्रदेश सभासद र बजेट माग्नेबीच लेनदेन भएको आशंका होटलमा छापा समेत मारिएको थियो।
यसरी मनपरी खर्च गर्ने प्रदेश सरकारहरू आन्तरिक राजस्व कसरी उठाउन सकिन्छ भन्नेमा बेमतलब जस्तै छन्। हुन त प्रदेशको आफ्नै कर आधार एकदमै सीमित छ तर पनि अपवादका रूपमा मात्र कुनै कुनै मुख्यमन्त्री र आर्थिक मामिला मन्त्रीले प्रदेशको राजस्व कति उठ्छ भन्नेमा चासो राख्ने गरेको अनुभव आर्थिक मामिला/अर्थ मन्त्रालयका कर्मचारीको छ।
माथिको आधारमा के भन्न सकिन्छ भने प्रदेशको उत्पत्ति, स्वीकार्यताको स्तर तथा अवस्थितिका कारण प्रदेश सरकारलाई संघ र स्थानीय सरकारको जस्तो काम गर्ने छुट छैन। प्रदेश सरकारलाई प्रदेश संरचनाप्रति साँच्चै माया छ भने उनीहरूले आफ्ना कामकारबाहीमा विशेष ध्यान पुर्याउन आवश्यक छ। तर यसतर्फ प्रदेश सरकार बेफिक्र जस्ता देखिन्छन्।
आफ्नो पोल्टामा भएको अधिकार र स्रोतको उपयोग नगरी गुनासो मात्र गर्ने गरेकोः
प्रदेश सरकारका संघ सरकारसँग गर्ने मागहरूका मूलतः चार पक्ष छन्- प्रहरी समायोजन, कानुन तर्जुमा, कर्मचारी/जनशक्ति र राजस्व बाँडफाँट र वित्तीय हस्तान्तरण।
प्रहरी समायोजनको प्रक्रिया नै अगाडि नबढेकाले यसबारे केही चर्चा गर्नै परेन। यसबाहेक के प्रदेश सरकारहरूले आफूलाई प्राप्त भएको स्रोत, साधन र अवसरको पूरा उपयोग गर्न सके त?
राजस्व बाँडफाँट र वित्तीय हस्तान्तरण
प्रदेश सरकारहरुले संघ सरकारसँग गर्ने हरेकजसो मागमा उनीहरूले पाउने वित्तीय अनुदानको मात्रा र त्यसमा पनि राजस्व बाँडफाँट र समानीकरण अनुदानको हिस्सा बढाउन जोड दिइराखेका हुन्छन्। उनीहरूको माग संघ सरकारको कुल राजस्वको एक तिहाई प्रदेश सरकारले पाउनुपर्छ भन्ने समेत छ।
विगत चार वर्षमा तीनै तहको सरकारले गरेको खर्चमा सातवटै प्रदेश सरकारको खर्चको औसत हिस्सा करिब ११ प्रतिशत मात्र छ। जबकि संघ र स्थानीय सरकारको यस्तो हिस्सा क्रमशः ६२ र २७ प्रतिशत छ। सोझो हिसाबले हेर्दा संघ र स्थानीय सरकारको तुलनामा प्रदेश सरकारको बजेटको हिस्सा निकै नै कम हो।
वित्तीय विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्त अनुसार खर्च जिम्मेवारीले राजस्वको निर्धारण गर्छ। प्रदेशको खर्च आवश्यकता थाहा पाउन तीनवटा सर्तहरू पूरा हुनुपर्छः तीनै तहका सरकारको जिम्मेवारीको स्पष्टता, सबै तहका सरकारले प्रदान गर्ने सेवा र वस्तुको न्यूनतम मापदण्ड र सोको आधारमा सम्बन्धित प्रदेशको जनसंख्यालाई तोकिएको वस्तु र सेवा प्रदान गर्न लाग्ने खर्चको हिसाब।
दुर्भाग्यवश्, संघीयता लागू भएको यतिका वर्ष बित्दा पनि यस दिशामा गम्भीर अभ्यास नै हुन सकेको छैन। त्यस कारण, प्रदेश सरकारले आफ्नो जिम्मेवारीमा परेको यो वस्तु वा सेवा प्रदान गर्न यति रकम अपुग भयो भन्न सक्ने अवस्था नभएकाले आफूलाई एक तिहाई राजस्व चाहिन्छ भन्नु आफैमा हचुवा हो। तर प्रदेश सरकारको खर्च गर्ने क्षमता र खर्च गराईको तरिका लगायतका आधारमा प्राप्त वित्तीय हस्तान्तरण उनीहरूले भन्ने गरेजस्तै कम हो भन्ने आधार छैन।
आर्थिक वर्ष ०८०/८१ सहित ६ वटा आर्थिक वर्षको सबै प्रदेशको समग्र बजेटको आकार प्रति वर्ष औसत लगभग दुई खर्ब रूपैयाँ हुन आउँछ। महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदन अनुसार आर्थिक वर्ष २०७९/८० मा प्रदेश सरकारले कुल बजेटको १२ प्रतिशत मात्र आफ्नै स्रोतबाट बेहोरेका थिए भने बाँकी अंश मूलतः संघ सरकारबाट प्राप्त राजस्व बाँडफाँट र विभिन्न शीर्षकका अनुदानबाट बेहोरिएको थियो। हरेक वर्षमा प्रदेश सरकारहरूले औसत एक खर्ब रूपैयाँ वित्तीय हस्तान्तरण स्वरूप प्राप्त गरेका छन्। प्रदेशले प्राप्त गरेको वित्तीय हस्तान्तरणमा सबभन्दा ठूलो हिस्सा (औसत ५२ प्रतिशतभन्दा बढी) समानीकरण अनुदानको रहेको छ जबकि स्थानीय सरकारको हकमा समानीकरण अनुदानको हिस्सा लगभग ३६ प्रतिशत मात्र छ। अन्यको तुलनामा समानीकरण अनुदानमा तजबिज प्रयोग गर्न पाइने हुँदा उनीहरूले यो अनुदान सकभर बढी प्राप्त गर्न चाहन्छन्।
कुनै सुविचारित योजनाबिना भए पनि मात्राको हिसाबले संघ सरकारले प्रदेश सरकारलाई गरेको वित्तीय हस्तान्तरण ठूलै मान्नुपर्छ। संघीय अर्थ मन्त्रालयका पदाधिकारी संघ सरकारले ऋण काढेरै भए पनि प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण गरिरहेको बताउँछन्। संवैधानिक दायित्व पूरा गर्न संघ सरकारले आन्तरिक ऋण परिचालन गरेको उनीहरूको भनाइलाई तथ्याकंले पनि पुष्टि गर्छ। विगत तीन वर्षको बजेटमा आन्तरिक ऋणमाथिको निर्भरता ह्वात्तै बढेको छ र तोकिएको सीमाको पूरा उपयोग भएको छ। आर्थिक वर्ष २०७५/७६ को कुल बजेटमा आन्तरिक ऋणको हिस्सा तीन प्रतिशत मात्र भएकोमा आर्थिक वर्ष ०८०/८१ मा यो प्रतिशत बढेर १४ पुगेको छ। आर्थिक वर्ष २०७६/७७ भन्दा पहिले आन्तरिक ऋणको सीमाको पूरा उपयोग विरलै मात्र भएको तथ्य यहाँ उल्लेखनीय छ।
प्रदेश सरकारको विनियोजन र खर्चको गुणस्तरलाई बिर्सिँदा (यसबारेमा तल छोटो उल्लेख गरिनेछ) पनि विनियोजन भएको ठूलै हिस्सा खर्च हुन सकेको छैन। आर्थिक वर्ष २०७५/७६ देखि २०७८/७९ को अवधिमा सातवटै प्रदेश सरकारको कुल विनियोजित बजेटको औसत करिब ६५ प्रतिशत मात्र खर्च भएको थियो। सोही अवधिमा संघ र स्थानीय सरकारको खर्चको औसत प्रतिशत क्रमशः ७९ र ८० थियो। प्रदेश सरकार विशुद्ध नयाँ भएको र उनीहरूको खर्च गर्न सक्ने क्षमता हरेक वर्ष बढ्दै गएको भए पनि उनीहरूको खर्च गर्ने क्षमता संघ र स्थानीयको तुलनामा धेरै कम छ। फलतः उनीहरूको आर्थिक वर्ष ०८०/८१ बजेटको लगभग १५ प्रतिशत (करिब ४१ अर्ब रूपैयाँ) गत वर्षको मौज्दातबाट बेहोरिएको छ।
त्यसैगरी, प्रदेश सरकारहरूले संघको सिको गर्दै बजेट विनियोजनमा विभिन्न किसिमका अस्वस्थ अभ्यासहरू भित्र्याएका छन्। यसै आर्थिक वर्षमा सबै प्रदेश सरकारले करिब २६ अर्ब रूपैयाँ अवण्डामा राखेका छन्। प्रदेशको कुल बजेटको १० प्रतिशत हुन आउने यो रकम चानचुने मान्न सकिँदैन। संघमा जस्तै बजेटमाथि संसदीय नियन्त्रणलाई चुनौती दिँदै अवण्डामा राखिने रकम मूलतः राजनैतिक नेतृत्वको साँघुरो स्वार्थ पूरा गर्न परिचालित हुने गरेको छ। मधेस प्रदेशमा त यस्तो बजेटको रकमान्तर गर्ने निर्णयबाट जोगिन प्रमुख सचिव नै बिदामा बसे।
अनि, लुम्बिनीबाहेक सबै प्रदेशले निर्वाचन क्षेत्र विकास कार्यक्रमका लागि लगभग नौ अर्ब रूपैयाँ छुट्ट्याएका छन्। लुम्बिनीले भने अर्कै घुमाउरो पाराले विनियोजन गरेको छ। साथै, बजेट सक्नैका लागि आर्थिक वर्षको अन्तमा जथाभावी रकमान्तर/शीर्षकान्तर गर्ने, स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण गर्ने प्रवृत्तिले सबै प्रदेशमा स्थान पाएको छ।
सत्ता टिकाउन प्रदेश सरकारहरूले संघ सरकारमा नभएको विकृतिहरू पनि भित्र्याएका छन्। कतै राजनैतिक दलहरूका प्रादेशिक कार्यालयको निर्माण गर्न (कोशी) त कतै विपक्षी दलहरूलाई खुसी पार्न (बागमती) रकम विनियोजन गरेका छन्। सबै प्रदेशले संघीय निकायलाई निरन्तर अनुदान दिँदै आएका छन्। गत आर्थिक वर्षमा मात्र यस्तो रकम लगभग चार अर्ब रूपैयाँ थियो। मूलतः संघ सरकारबाट आएको रकम घुमाउरो र अपार्दर्शी तरिकाबाट पुनः संघीय निकायलाई अनुदान दिने कामको महालेखा परीक्षकले बेरूजु औंल्याउँदै आएका छन्।
यस्तै हिसाबले बजेटको वितरण गर्दै जाने हो भने प्रदेश सरकारको हैसियत तत्कालीन जिल्ला विकास समिति (जिविस) को जस्तो हुने सम्भावना छ। तत्कालीन अवस्थामा विषयगत सेवा (जस्तै शिक्षा, स्वास्थ्य) का लागि नेपाल सरकारका जिल्लास्थित कार्यालय नै काफी थिए भने थुप्रै प्रशासनिक सेवाहरू गाउँ विकास समिति र नगरपालिकाले प्रदान गर्थे। अनिवार्य रूपमा दिनुपर्ने सेवा नभए तैपनि जिविसले उल्लेख्य मात्रामा ब्लक अनुदान प्राप्त गर्थे। यस्तो अवस्थामा जिल्ला प्रशासन कार्यालय, प्रहरी लगायत नेपाल सरकारका निकायका अतिरिक्त सर्वसाधारणमा जिविसमा अनुरोध गरे धेरथोर पैसा मिल्छ भन्ने संकथन स्थापित भएको थियो। अहिले मठमन्दिर बनाउन होस् वा सामुदायिक भवन होस्, प्रदेश सरकारमा गए बजेट पर्छ भन्ने सन्देश गएको छ। हुँदाहुँदा चिनजानको प्रदेश सरकारका कर्मचारीलाई फोन गरेको भरमा समेत बजेट पर्ने गरेको छ।
प्रदेश सरकारका पदाधिकारी र प्रदेश सभासदलाई माथि भनिएझैं जथाभाबी खर्च गर्न नपुग भएको भए छुट्टै हो नत्र संघ सरकारबाट प्राप्त अनुदान कम भएको भन्ने प्रदेश सरकारको माग तर्कसंगत देखिन्न। बरू, प्रदेश सरकारको बजेट बाँडफाँटमा संलग्न कर्मचारी नै प्रदेशको बजेट बढी भएको कुरा स्वीकार्छन्।
पर्याप्त कर्मचारी
आवश्यक जनशक्तिको अभाव प्रदेश सरकारहरुले गर्ने गरेको अर्को गुनासो हो। संघ सरकारले नै कर्मचारी समायोजनको प्रयोजनका लागि स्वीकृत गरेको दरबन्दीको तुलनामा पनि प्रदेशको जनशक्ति निकै कम छ। समायोजनको क्रममा कुल २१,८९७ दरबन्दी स्वीकृत भएकोमा आर्थिक वर्ष ०७८/७९ को अन्तसम्ममा १५,७२३ दरबन्दी (लगभग ७२ प्रतिशत) पूर्ति भएको अवस्था थियो। यस बीचमा प्रदेश सरकारहरूले छुट्टै संगठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी कुल दरबन्दी २४,९८१ पुर्याएको तुलनामा प्रदेश सरकारसँग उपलब्ध जनशक्ति झनै कम (करिब ६३ प्रतिशत) हुन आउँछ।
जस्तोसुकै अनुभव र योग्यता पुगेको कर्मचारी पनि समायोजन भएर आएको हुन सक्ने भएकाले कुल उपलब्ध कर्मचारीमध्ये पनि सबै डेलिभरी दिन सक्ने अवस्थामा नहुन सक्छन्। अनि, आफ्नो चाहना विपरीत प्रदेशमा समायोजन हुनु परेकाले कतिपय योग्य कर्मचारीमा काम गर्ने उत्साह नहुन पनि सक्छ।
तर के जनशक्तिको समस्या प्रदेश सरकारहरूले दाबी गरे अनुसारकै विकराल हो? के प्रदेश सरकारहरूले भन्ने गरे अनुसारकै जनशक्ति आवश्यक छ? प्रदेश सरकारहरूलाई जनशक्ति कम हुनुको प्रमुख कारण जिल्लास्थित कार्यालय हुन्। तर संघीय प्रणालीलाई समष्टिमा हेर्दा जिल्लास्थित कार्यालयको उपस्थितिलाई प्रदेश सरकारले दाबी गरेजस्तै आवश्यक मान्न सकिने आधार देखिँदैन।
संघीयतापूर्वको अवस्थामा जिल्लाको तीनवटा हैसियत थियो- शासकीय, योजना र सेवा प्रवाह।
यसको कारण जिल्ला जिल्लामा केन्द्र सरकारका विषयगत कार्यालयहरू खोल्न आवश्यक थियो। तर नयाँ सरंचनामा शासकीय र योजना एकाइको हैसियत नभएको कारणले जिल्लास्तरको न कुनै योजना बन्छ, न यो तहमा कुनै शासकीय अधिकार छ। यो हैसियत प्रदेश र पालिकाको तहमा मात्र छ।
जिल्ला कार्यालयहरूको हैसियत सेवा प्रवाहको सन्दर्भमा संघ र प्रदेशको विकेन्द्रीकृत एकाई मात्र हो। तर नयाँ प्रणाली अन्तर्गत जिल्ला सदरमुकाममा रहेका साविकमा कार्यालयहरूबाट भइराखेका अधिकांश सेवाहरू (जस्तै शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि/पशु सेवा प्रसार आदि) स्थानीय तहमा निक्षेपण भएकाले जिल्ला स्थित विषयगत कार्यालयहरूको भूमिका स्वात्तै घटेको छ।
यस्तो अवस्थामा प्रदेशलाई नै एक एकाई मानेर आफ्नो जिम्मेवारी र कार्य बोझको आधारमा कार्यालय खोल्नुपर्नेमा संघीयकरणको क्रममा संघ सरकारले छाडेर गएका जिल्लास्थित कार्यालयलाई प्रदेशका कार्यालयले प्रतिस्थापन गरे। नेपाल सरकारको ठाउँमा प्रदेश सरकारको साइन बोर्ड मात्र फेरियो। त्यति मात्र होइन साविकमा दुई-तीन जिल्ला हेर्ने गरी डिभिजन स्तरमा भएका कार्यालयहरूलाई पनि जिल्ला स्तरमा परिणत गरियो।
नाम भने कतिपय अवस्थामा डिभिजन नै राखिएको छ। सबै प्रदेशमा कुनै सेवा विशेषका कर्मचारीलाई व्यवस्थापन गर्न बिलकुलै नयाँ कार्यालय खोलिएका छन्। यस कारणले प्रदेश सरकारका १३ वटासम्म कार्यालय हरेक जिल्लामा छन्। कतिपय प्रदेशले (जस्तै गण्डकी) ले पालिका स्तरमा पनि नयाँ कार्यालय (जस्तै आयुर्वेदिक) खोलेका छन्। यसमा उदेक लाग्ने पक्ष त के छ भने, यसरी खोलिएका कतिपय कार्यालयहरूले स्थानीय सरकारको क्षेत्राधिकारमा पसेर पनि काम गरेका छन्।
फलतः समायोजनका बखत सातै प्रदेश अन्तर्गत जम्मा हजार कार्यालय रहेकामा ०७८/७९ को अन्तसम्ममा प्रदेश अन्तर्गतका कार्यालयको संख्या १,२७३ पुगेको छ। बढेको कार्यालयमा जिल्ला स्थित कार्यालयको संख्या अधिक छ। सबभन्दा बढी नयाँ कार्यालय खोल्नेमा कर्णाली प्रदेश अगाडि छ भने त्यसपछिको स्थान सुदूरपश्चिम र लुम्बिनीले लिएका छन्।
यसमा कर्मचारीको समायोजनको क्रममा संघ सरकारले अपनाएको नीति पनि दोषी छ। वित्तीय विकेन्द्रीकरणको एउटा सिद्धान्त अनुसार संगठन कस्तो बनाउने भन्ने कुरा कामले निर्धारण गर्नुपर्छ। तर समायोजन गर्दा प्रदेशको कुनै भूमिका नै नभएको शिक्षामा थुप्रै कर्मचारी समायोजन गरियो भने शिक्षामा महत्त्वपूर्ण भूमिका भएको स्थानीय सरकारहरू शिक्षाको प्राविधिक जनशक्तिको चरम अभावबाट गुज्रिराखेका छन्।
यसबाट के देखिन्छ भने प्रदेश सरकारलाई प्राप्त स्रोत र अधिकार पर्याप्त नभए पनि उल्लेखनीय भने हो। यसको भरपुर प्रयोग गर्दै थप अधिकार र स्रोतका लागि संघ सरकारलाई दबाब दिनु र्नेमा संघले अधिकार नदिएको कारणबाट मात्र प्रदेशले काम गर्न नसकेको गुनासो गरिराखेका हुन्छन्। र, यो गुनासो आफ्ना कमी कमजोरी ढाकछोप गर्ने एउटा गतिलो बहाना बनेको छ।
संघले अधिकार दिएन भनिरहँदा प्रदेश सरकारहरूले संघ सरकारलाई धक्का पुग्ने गरी दबाब दिन पनि सकेका छैनन्।
५. स्थानीय सरकारलाई विश्वासमा लिन नसक्नु
माथि उल्लेख भएझैं अन्य धेरै संघीय मुलुकमा जस्तो नेपालमा स्थानीय सरकार प्रदेश मातहत छैनन्। र, अधिकार र स्रोतको हस्तान्तरण, कानुन तर्जुमा, कर्मचारीको खटनपटन जस्ता कारणले स्थानीय सरकारको सम्बन्ध प्रदेश सरकारको तुलनामा संघ सरकारसँग बढी हुन्छ।
यसका बाबजुद स्थानीय सरकारसँग सहकार्य र समन्वय गरी उनीहरुको विस्वास जित्ने कुरामा पनि प्रदेश सरकारहरु नराम्ररी चुकेकाछन्। स्थानीय सरकार कै कार्यक्षेत्र भित्र पर्ने विषयमा उनीहरुसंग कुनै सल्लाह र समन्वय नै नगरी बजेट विनियोजन गर्ने, स्थानीय जनप्रतिनिधिलाई थाहै नदिइ आफ्नो स्वार्थ अनुकूल उपभोक्ता समिति गठन गर्ने अनि भुक्तानी गर्ने बेलामा मात्र काम सम्पन्न भएको सिफारिसका लागि स्थानीय जनप्रतिनिधि गुहार्ने, आफ्नो जनशक्ति नभएको क्षेत्रमा पनि बजेट विनियोजन गर्ने र कार्यान्वयनका लागि स्थानीय सरकारको व्यस्त जनशक्ति माथि झन् बोझ थप्नपर्ने जस्ता कामबाट स्थानीय सरकारका थुप्रै प्रतिनिधि र कर्मचारीको नजरमा प्रदेश सरकार अप्रिय छन्।
उपभोक्ता समितिको कुरा गर्दा प्रदेश सरकारको आगमनसँगै प्रदेशको बजेट पाएसम्म उपभोक्ता समितिले स्थानीय सरकारको काम नगर्ने प्रवृत्ति बढेको गुनासो स्थानीयका प्रतिनिधिको छ। स्थानीयको तुलनामा प्रदेशको काम गर्दा उपभोक्ता समितिलाई बढी 'फाइदा' हुनाले यसो भएको आकलन गरिन्छ।
साथै, प्रदेश सरकारले सशर्त अनुदानका नाममा वडास्तरीय भन्दा साना आयोजनामा रकम राखेर स्थानीय सरकारको कार्यबोझ बढाएका छन्। स्थानीय सरकारलाई प्रत्यक्ष सरोकार राख्ने संस्थाको गठन गर्दा पनि स्थानीय सरकारलाई विश्वासमा लिन सकेका छैनन्।
उदाहरणका लागि, स्थानीय सरकारको क्षमता विकासको मूल उद्देश्य राखेर गठित प्रदेश प्रशिक्षण/अनुसन्धान प्रतिष्ठानको शासकीय संरचनामा कुनै पनि प्रदेशले स्थानीय सरकारको प्रतिनिधित्वको कल्पना समेत गरेका छैनन्। तिनको तर्जुमाको प्रक्रियामा स्थानीय सरकारका चासो सम्बोधन गर्नेतर्फ ध्यान दिएका छैनन्।
यस कारण प्रदेश सरकारले संघ सरकारमाथि जे जस्ता आरोप लगाउने गरेका छन्, सोही प्रकारका आरोप स्थानीयले प्रदेशमाथि लगाउने गरेका छन्।
प्रदेशप्रतिको विश्वासः
प्रदेशको सफलताका लागि यसका पदाधिकारीहरूमा यस संरचनाप्रति पूर्ण विश्वास र दह्रो प्रतिबद्धता हुन आवश्यक छ। तर प्रदेशप्रतिको विश्वासका आधारमा नभई त संघीय सांसदको टिकट नपाएर प्रदेशमा थन्किन पुगेका या त अन्ततः संघीय सांसद हुने लक्ष्यसहित तत्कालका लागि अवसरको उपयोग गरेका कार्यकर्ताको प्रदेश सभासदमा बाहुल्य छ।
यस्तै कारणले प्रदेशका थुप्रै सभासद, मन्त्री र कतिपय सन्दर्भमा मुख्यमन्त्रीले समेत 'प्रदेशको काम छैन' भनेको सुन्न पाइन्छ। उनीहरूमा प्रदेशको अधिकारका लागि संघष गर्ने र यसको संस्थागत विकासका लागि योगदान गर्ने इच्छाशक्ति एकदमै कम छ।
यसरी 'प्रदेशको काम छैन' भन्ने संकथनमा प्रदेशका कर्मचारीले मलजल गरेका छन्। सेवा प्रवेश गर्नेबित्तिकै समायोजनमा परेर प्रदेशमा जान परेका होस् वा संघबाट सरूवा भएर प्रदेशमा गएर संघमै फर्केका, थुप्रै कर्मचारी प्रदेश सरकार प्रति नकारात्मक छन्। तर प्रदेश सरकारको मागको आधारमा प्रदेश लोक सेवा आयोगबाट छानिएका कर्मचारीमा पनि प्रदेश संरचनाको स्थायित्वमा विश्वास नहुनु चाहिँ झनै चिन्ताको विषय हो।
संस्थागत पूर्वाधार निर्माणमा जोड दिनुभन्दा तत्कालीन लाभमा जोड
हाम्रो संघीय प्रणालीमा प्रदेशको भूमिका संघले बनाएका कानुन कार्यान्वयन गर्ने र संघको कार्यान्वयन एकाइको रूपमा नभइ संविधानको सीमाभित्र रही आफ्नो कानुन आफै बनाउने प्रकृतिको छ। विशुद्ध नयाँ संरचना भएबाट प्रदेश सरकारले कानुन तर्जुमा लगायत हरेक कुरा शून्यबाट सुरू गर्नुपर्ने थियो भने केन्द्रभन्दा तल्लो तहमा कानुन तथा नीति निर्माणमा नेपालको कुनै पूर्व अनुभव पनि थिएन। यस्तो अवस्थामा कानुन तथा नीति तर्जुमा, प्रक्रिया र कार्यविधिको निर्माण, संगठनको स्थापना र विकास, जनशक्तिको तयारी लगायतका कुराहरू समेटी संस्थागत पूर्वाधार तयार भएपछि मात्र आफ्ना बासिन्दालाई डेलिभरी दिन सकिने हुन्छ। र, संस्थागत पूर्वाधारको निर्माण समय लाग्ने कुरा हो।
तर प्रदेश सरकारहरूले यो कुरा मनन नगरी संघबाट धेरैभन्दा धेरै रकम माग्ने, सकेसम्म ठूलो बजेट बनाउने र कसरी हुन्छ धेरै खर्च गर्ने प्रवृत्ति बसाले। कुन प्रदेशको बजेट कति र कुनले बढी प्रतिशत खर्च गर्ने भन्ने आधारमा प्रदेशहरूबीच प्रतिस्पर्धा नै चल्यो। तत्कालीन लाभका लागि जसरी पनि खर्च गर्ने प्रवृत्ति हाबी भयो। संस्थागत पूर्वाधार नै नभएको अवस्थामा यसरी खर्च गर्नाले सीमित समूहले त फाइदा उठायो तर सर्वसाधारणको नजरमा प्रदेश सरकारको औचित्य माथि नै प्रश्न उठ्यो।
हुन त नेपालमा संघीयताको माग मूलतः पहिचानको मुद्दालाई सम्बोधन गर्न भएको हो। प्रदेशको वर्तमान ढाँचाले यस मुद्दालाई कत्तिको सम्बोधन गर्न सकेको छ, त्यो छुट्टै छलफलको विषय हुन सक्छ। तर पालिकाहरूको संख्या धेरै र आकार सानो भएकाले संघ र पालिकाबीचको दुरी कम गरी शासकीय र डेलिभरी एकाइका रूपमा काम गर्न पनि प्रदेशहरू आवश्यक छन्।
यसका लागि गतिभन्दा दिशा धेरै नै महत्त्वपूर्ण हुन्छ। स्थापनापछि छोटो समय मात्र व्यतीत भएको, पूर्ण रूपमा काम गर्न नपाएको आदि कारणले प्रदेशको कामकारबाहीमा गतिको धेरै अपेक्षा गर्न सकिँदैन। तर प्रदेश सरकारहरूको हालसम्मको काम गराइबाट उनीहरूले सही दिशा लिन सकेका छन् भन्न सकिने अवस्था छैन। यही कारणले प्रदेशको औचित्यमाथि यति धेरै प्रश्न उठेका हुन्।
प्रदेश सरकारहरूले सबभन्दा जोडदार हिसाबले उठाएको विषय प्रहरी समायोजन हो। संघ सरकारले प्रहरी समायोजन गर्ने/नगर्ने अझै अन्यौल नै छ। तर प्रदेशका पदाधिकारीहरूले माग गरेजस्तै समायोजन हुँदा पनि प्रदेशको औचित्य माथि प्रश्न उठ्ने क्रम रोकिने देखिँदैन।
प्रदेशको औचित्य सावित गर्ने सबन्दा ठूलो भूमिका प्रदेश सरकारको हुन्छ जसले आफ्नो उत्पत्ति र अवस्थितिको विशिष्ट अवस्था ध्यानमा राखी हालसम्मका कामकारबाहीको गम्भीर र निर्मम समीक्षा गरी तिनलाई सच्याएर अगाडि बढ्न आवश्यक छ। यद्यपि एउटा प्रवृत्ति बसिसकेको र यसबाट निश्चित स्वार्थ समूह बनिसकेकाले भइराखेको काम उल्ट्याउन सजिलो छैन।
त्यसपछि आउँछ राजनीतिक दलको भूमिका। यदि उनीहरू संघीय प्रणाली प्रति इमानदार छन् भने प्रदेशलाई आफ्ना कार्यकर्ताको व्यवस्थापन गर्ने औजारको रूपमा मात्र प्रयोग गर्न छाडेर आफ्ना नीति र व्यवहारलाई संघीयता अनुकूल ढाल्न आवश्यक छ। त्यसैगरी, संघ सरकारले केन्द्रवादी सोच त्यागेर संविधानको प्रदेश सरकारलाई संविधान अनुसार चल्ने वातावरण बनाउन जरूरी छ। होइन भने, प्रदेशको औचित्य माथिको विरोध झन् बढ्दै जानेछ जसले प्रदेशको भविष्यलाई नै खतरामा पार्नेछ।
(लेखक यामनाथ शर्माले संविधान सभाको प्राकृतिक स्रोत, आर्थिक अधिकार र राजस्व बाँडफाँट समितिको विज्ञका रूपमा काम गरेका छन्। र, उनी संघीयता, स्थानीय शासन र अन्तर्सरकार सम्बन्धमा गहिरो रूचि राख्छन्।)
