नेपालको संघीयतामा प्रदेश संरचना नवउत्पादन हो। संविधानतः कार्यपालिका तथा व्यवस्थापिका सहितको नीति, सुशासन र विकासको क्षेत्राधिकार प्रदेशलाई हस्तान्तरित छ। पूर्ण शासनको अवधारणाबाट प्रदेश सरकार निर्दिष्ट छ।
यसो भए पनि प्रदेश सरकार सार्वभौम होइन, कार्यात्मक हो। संवैधानिक क्षेत्राधिकारभित्रको चलायमान अंग हो र राज्यको सम्भाग हो।
प्रदेश राजनीतिक खेलको मैदान मात्र होइन, नागरिकका भरोसाको संयन्त्र हो। प्रदेश सरकार नेपालको भौगोलिक विशिष्टता, जनसंख्या, बहुलता, भाषा, संस्कृति, प्रशासनिक सुगमता, आर्थिक अन्तर्सम्बन्ध र ऐतिहासिकताको उपलब्धिको हिस्सा हो।
प्रदेश सरकारले राजनीतिक चरित्र मात्र नभई शासकीयता, बहुलता, विविधता, सन्तुलन, सामाजिक न्याय तथा चरित्रको आकार ग्रहण गरेको छ। यति हुँदाहुँदै पनि संघीयताको खाकाभित्र प्रदेशको विन्यास कसरी बुनिएको छ, त्यसको डिस्कोर्स मननयोग्य छ।
छिमेकी मुलुक भारतमा अर्धसंघीय शासन छ तर त्यहाँको नेतृत्वले कदापि एकात्मक राज्यको वकालत गरेको पाइँदैन। त्यहाँ तल्ला तहसम्म अधिकारको पूर्ण निक्षेपण छ, नागरिकको भावनामा एकात्मकता छ।
भारतको संघीयता पनि धेरै सार्वभौम एकाइहरू बीचको सम्झौताको परिणाम होइन। एकात्मक प्रणालीको संघीय रूपान्तरण मात्र हो। भारत आगामी सन् २०२७/२८ सम्ममा विश्वको तेस्रो ठूलो अर्थतन्त्र बन्ने घोषणा अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषले गरेको छ। यी राष्ट्रिय लक्ष्यको पूर्णताका लागि राज्य (प्रदेश) सरकारहरू छन्।
प्राध्यापक इरिन र्यानले बोस्टन कलेजको रिभ्यु जर्नल (सन् २०११) मा कुनै मुलुकको संघीयताको उपलब्धिलाई सामाजिक विविधता र स्थापित राजनीतिक संस्थाबाट विश्लेषण गर्न सकिने धारणा सार्वजनिक गरेका छन्।
विश्वका संघीय मुलुकको शासकीय ढाँचा हेर्दा नाइजेरियामा सैनिक शासनभित्र संघीय शासन प्रणालीले गति लिएको छ। बेलाबेलामा पाकिस्तानमा लोकतान्त्रिक सरकारलाई सेनाले बर्खास्त गरेका घटना छन् तर संघीय संरचना सुदृढ छ।
सन् २०१६ मा अरूणाचल प्रदेशमा भारतले राष्ट्रपति शासन लागू गरेको थियो जबकि राज्यमा निर्वाचित सरकार थियो।
नेपालको जस्तै सहकारीमूलक संघीयता अपनाएको मुलुक बेल्जियम हो। त्यहाँको करिब ३७ वर्षको संघीयताको अनुभव र अभ्यास अध्ययन गरी तयार गरिएको 'शक्ति साझेदारी र संघीयताको विरोधाभास (१९७८–२०१८) अध्ययन पत्र' मा तल्ला तहले स्वशासनका नाममा केन्द्रलाई तनाव दिएका र 'उपराज्य राष्ट्रवाद' हाबी भएका उदाहरणहरू दिइएको छ।
प्रदेश जति धेरै हाबी हुन्छ त्यति नै राष्ट्रिय महत्त्वका विषयमा केन्द्र बन्धक बन्ने तथ्य देखाइएको छ। भारतमा पनि पश्चिम बंगाल राज्यले बंगलादेशसँग टिस्टा नदीको जलसन्धिमा धम्की दिँदा भारतीय विदेशनीतिमा उतारचढाव देखापरेको थियो।
बाह्य शक्तिले राज्यतहमा छिरेर केन्द्रीय सरकारका विरूद्ध धावा बोलेको तथ्य भारतीय सुरक्षा नीतिमा उल्लेख गरिएको छ। यसमा अरूणाचल राज्यको केही भूभागमा चीनको दाबी रहेको तथा खलिस्तान आन्दोलनमा पाकिस्तानको हात रहेको भारतीय सुरक्षा अंगको प्रतिवेदनमा उल्लेख छ।
संघीय शासन त्रिखुट्टी (राजनीतिक, वित्तीय, प्रशासनिक) छ।
एक – प्रदेशको राजनीतिक संघीयतालाई निर्वाचन पद्धति, प्रतिनिधित्व, सरकारको बनोट र समावेशिताको आँखाबाट हेर्नुपर्छ। प्रदेशको प्रतिनिधित्व प्रणालीले नेपालको बहुलता र विविधताको सम्बोधन गर्न सकेको छैन, राजनीतिक स्थिरता दिन पनि सकेको छैन।
सामाजिक संरचना र जनसंख्यालाई आधार बनाएर निर्वाचन पद्धति तय गरिए पनि प्रदेशभित्रको समावेशी समूहको प्रतिनिधित्व र संख्यामा मेल खाएको छैन। २०७९ को निर्वाचनमा प्रदेश सभातर्फ पार्टी भारदारी संख्याले समावेशिताको अंकगणित बल्लतल्ल मिलाइएको छ।
संविधानतः प्रदेशको व्यवस्थामा 'डिजाइन डिफिसेट' देखिन्छ। सातै प्रदेशमा अस्थिरता छ, प्रदेश सभामा बहुलता र विविधताको तस्बिर छैन। उल्टै सत्ताका लागि अनैतिक र अस्वस्थ प्रतिस्पर्धाका खेल भइरहेका छन्।
सबै प्रदेशमा आमजनमानसमा वितृष्णा देखिन्छ। प्रदेश सरकार बनाउन र भत्काउन अदालत प्रयोग हुने गरेको छ। पार्टी तथा पार्टी नेतृत्वको स्वार्थ र लेनदेन (लङ रोलिङ) मा प्रदेश सभाका सदस्य मतियार र हतियार हुने गरेका छन्।
दुई – वित्तीय संघीयताभित्र कुल खर्च, राजस्व र कुल गार्हस्थ्य उत्पादन एकीकृत रूपमा हेरिन्छ।
वित्तीय संघीयताका अध्येता प्रोफ्रेसर रिचार्ड मुस्ग्रेवले सन् १९६५ मै संघ सरकारले आर्थिक स्थितीकरण र आय पुनर्वितरणको जिम्मा लिनुपर्छ र उपराज्य सरकारले स्रोतसाधनको निर्धारण गर्नुपर्छ भनेका छन्।
यसैले संवैधानिक कार्यसूची, सार्वजनिक सेवाको माग र आपूर्ति, विकेन्द्रीकरणको अनुपातमा केन्द्रीय राजस्व एवं वित्त हस्तान्तरण भएर के कति नागरिकमाझ पुग्यो, प्रादेशिक पुँजी के कसरी चलायमान भयो भन्ने तथ्यको विश्लेषण जरूरी छ।
नेपालको संविधानको धारा ५९ र ६० बमोजिम प्रदेशलाई नीति, कार्यक्रम र योजना बनाउने तथा राजस्व उठाउनेसम्मको आर्थिक अधिकार छ। संघबाट वित्तीय हस्तान्तरण, राजस्व बाँडफाँट, रोयल्टी, समानीकरण, समपूरक तथा विशेष अनुदानको वित्तीय स्रोत छ।
देशव्यापी रूपमा उठाइने आयकर, मूल्य अभिवृद्धि कर, अन्तशुल्क र भन्सार महसुलजस्ता राजस्व स्रोत संघको अधिकार क्षेत्रमा छन्। प्रदेशमा राजस्व क्षेत्र सीमित छन्।
प्रदेशमा रेडियो र टेलिभिजन दस्तुर, व्यवसाय रजिस्ट्रेसन दस्तुर, मनोरञ्जन कर, स्वास्थ्यसेवा कर, नदीजन्य वस्तु बिक्री कर आदिको तथ्यांक हेर्दा प्रदेशको कर-राजस्व संकलनको विभाज्य कोषको विवरण दयनीय छ।
स्थानीय तहलाई विभाज्य कोषमा राजस्व बाँडफाँट गराउन सक्ने हैसियत प्रदेशसँग छैन। केवल संघसँग करिब ९० प्रतिशत अनुदान मागेर प्रदेश चलाउने काम भएको छ। प्रदेशमा राजस्व प्रशासन बलियो छैन। ठूल्ठूला सहरी क्षेत्र भएका प्रदेशले पनि विज्ञापन र मनोरञ्जन कर लगायतका सेवाशुल्क उठाउन सकेका छैनन्।
प्रदेशको एकल करका रूपमा कृषि सेवा शुल्क मात्र छ जसमा आर्थिक वर्ष २०७९/८० मा करिब ३२ करोड रूपैयाँ संकलन भएको छ। सबै प्रदेशको कुल गार्हस्थ्य उत्पादनमा कृषिको हिस्सा बढी भएकाले प्रदेशको अर्थतन्त्र गतिशील र चलायमान छैन।
गीत र गाथाले मात्र राजनीति चल्दैन, वित्तीय स्रोतको सबलीकरणबाटै संविधानप्रदत्त कार्य तथा जिम्मेवारी पूरा हुन्छ। प्रदेशहरू वित्तीय सबलता र स्रोत बढाउने काममा छैनन्। आर्थिक २०८०/८१ मा संघबाट ६५ प्रतिशत सशर्त अनुदानको हिस्सासहित वित्तीय हस्तान्तरण भएको छ। समानीकरण अनुदानमा २५ प्रतिशत कटौती भएको उदाहरण छ।
वन तथा जडिबुटी, ढुंगा, गिटी, बालुवा, स्लेटजस्ता खनिजजन्य प्राकृतिक स्रोतको उत्खनन र व्यवस्थापनमा प्रदेशको अधिकार संकुचित छ। राजस्व बढाउने यी क्षेत्रको साँचो संघमा छ। प्रदेशहरू जग्गा प्राप्ति र उपयोगकै चक्रव्यूहमा रूमलिएका छन्।
काठमाडौं महानगरको जति राजस्व कुनै पनि प्रदेशले उठाउँदैन। प्रदेशको आन्तरिक ऋणको सीमा र परिचालन खाका तर्जुमा भए पनि ऋण व्ययभारको दिगो आधार छैन। उपलब्ध स्रोत परिचालन, पुँजी निर्माण, वित्तीय सुशासन, सेवाको माग र आपूर्तिको अनुपात, बहुस्तरीय राजस्व उत्पादन, खर्च र उत्तरदायित्व, वितरण, स्थानान्तरणका समग्र पक्षमा प्रदेशहरू चुकेका छन्।
नेपालको कुल गार्हस्थ्य उत्पादन (जिडिपी) को आकार बढेर ५९ खर्ब रूपैयाँ पुगे पनि सार्वजनिक ऋण बढ्दै गर्दा वित्तीय संघीयता र शासकीय संघीयतामाथि नै प्रश्न उठ्न थालेको छ ।
संघीयता असाध्यै खर्चालु प्रणाली हो। प्रदेशहरू वित्तीय रूपमा अनुदानमुखी छन्। अधिकारका लागि केन्द्रमुखी छन्। फजुल खर्चमा बेलगाम छन्। संघको वितीय स्रोतमा तलमाथि पर्न गएमा अनुदानमा टिकेका तल्ला तहमा कोलाहल चल्नेछ।
अर्जेन्टिना र ब्राजिलमा प्रदेश ऋणमा जाने र संघ जमानत बसेर प्रदेश चलाउनुपर्ने घटना भएका छन्। चीनमा प्रदेशले नै आर्थिक संघीयकरण र बजारीकरणमा भूमिका निर्वाह गरेका छन्।
राजस्वको मूल स्रोत संघमा केन्द्रीकृत भएर खर्चको जिम्मेवारी तल्ला तहमा हस्तान्तरित भएको मुलुक अस्ट्रेलिया हो। त्यहाँ सामाजिक न्याय, सन्तुलित विकास, उत्पादन तथा रोजगारीका लागि सबल वित्तीय व्यवस्था छ।
भारतमा वित्तीय र राजस्व वितरणमा केन्द्र प्रदेशमाथि हाबी छ तर भारतीय वित्त आयोगले केन्द्रीय राजस्व (कर र गैरकर) को लगभग ४० प्रतिशत राज्यहरूलाई हस्तान्तरण गरेको छ। संघले वित्तीय निर्भरता र प्रशासनिक नियन्त्रणबाट तल्ला तहमा इमानदारिता सिर्जना गरेका छन्। क्यानडामा क्युबिक, अन्टारियो र अल्बटा राज्यले वित्तीय संघीयता धानेका छन्।
तीन– नेपालमा संघीय निजामती ऐन नै प्रशासनिक संघीयताको अचुक अस्त्र हो भन्ने भ्रम छ। मानव पुँजी व्यवस्थापन र परिचालनको खाकासहित प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थित बनाउन तीनै तहका प्रशासनिक संरचना निर्माण, कर्मचारी व्यवस्थापन लगायत समग्र पक्षको विश्लेषण हुन आवश्यक छ।
तीन तहका अधिकार क्षेत्रलाई आधार मानी प्रत्येक तहको निकायगत कार्यक्षेत्र, त्यसको कार्यबोझ तथा कार्यप्रकृति समेतका आधारमा संगठन तथा जनशक्ति व्यवस्थापन हुन जरुरी छ।
संवैधानिक कार्यसूची अनुसार तल्ला तहमा सेवा वितरण, विकासमा चाहिने जनशक्ति र स्रोत परिचालनको कुनै अध्ययन भएको छैन। संघले संरचना बनाउनु र संघले कर्मचारी पठाउनुलाई प्रदेश र स्थानीय तहले संघीयताको मर्म र भावना विपरीतको काम ठानेका छन्।
खटाइएका कर्मचारीलाई स्थानीय तह र प्रदेशले हाजिर नगराउने, तिनको मानप्रतिष्ठामा आँच पुर्याउने जस्ता व्यवहार गर्ने गरेका छन्। पजनी प्रथाको पुनरावृत्ति भएको छ। संघीय निजामती सेवा, प्रदेश निजामती सेवा तथा स्थानीय सेवालाई अघोषित रूपमा क्रमशः क, ख र ग श्रेणीका रूपमा विभाजन गर्दा कर्मचारीमा मनोदशाको खाडल गहिँरिदै गएको छ।
राजनीतिक र वित्तीय संघीयताको लाभ नागरिकमा पुर्याउन तदनुकूल प्रशासनिक संरचना चाहिन्छ। तल्ला तहमा प्रशासन गठन र परिचालनको स्पष्ट मापदण्ड नहुँदा प्रदेश र स्थानीय तहमा ऐँजेरू कानुन बग्रेल्ली पलाएका छन्।
संघीय अनुदानभित्र रमाउँदै विभिन्न सेवा, समूह, उपसमूह गठन भएका छन्। गहन अध्ययन नगरी बेहिसाब पद सिर्जना गरिएका छन्। संगठन संरचना पुनरवलोकन गर्दा कार्यबोझ, संगठनात्मक संरचना, जनशक्ति, लाभ र सेवा प्रवाहको सुनिश्चितता छायामा परेको छ।
रातारात हुने बढुवाले प्रदेशको दरबन्दी संरचना ड्रमबेलमा रूपान्तरण भएको छ। अहेब व्यक्ति डाक्टर पदमा र ओभरसियर व्यक्ति इन्जिनियर दर्जामा बढुवा हुने स्थिति बनेको छ। यसबाट प्रदेशको कर्मचारीतन्त्र काम नलाग्ने अवस्थाको हुने दिशामा छ।
आयरल्यान्डकी उपन्यासकार लेडी मोर्गनले आयरल्यान्डलाई ब्युरोमेनियाको भिडबाट मुक्त गर्न आह्वान गरेजस्तै राजनीतिको छुटतन्त्र र प्रशासनिक भिडतन्त्रबाट हाम्रा प्रदेशलाई मुक्त गर्नुपर्ने भएको छ।
प्रदेशमा कानुनको जंगल पलाउँदै छ। समानान्तर संरचनाहरू बनेका छन्। बढुवा र सुविधा बढोत्तरी, दरबन्दी सिर्जना जस्ता गतिविधि चलेका छन्। यसरी व्ययभार बढाउने शृंखला जारी छ।
प्रदेशमा मन्त्रालयको संख्या अनपेक्षित रूपमा बढाउने गरिएको छ। बेतुकका समिति, आयोग, परिषद, बोर्ड, प्राधिकरण, विकास समिति बन्ने क्रम चलेको छ।
राजनीति र प्रशासनिक नेतृत्वले राज्यको स्रोत र शक्ति प्रयोगको औचित्य नागरिकसामु पुष्टि गर्न सक्नुपर्छ। कानुन 'कपी-पेस्ट' गरेर, अनावश्यक संरचना बनाएर, कर्मचारी थपेर संघीयता सबल हुँदैन। आवश्यकता र औचित्यका आधारमा मात्र कर्मचारीको संख्या बढाउनुपर्छ।
यहाँ त प्रदेशलाई भिडतन्त्रमा रूपान्तरण गरिएको छ। प्रदेशहरू आफ्नो राजस्व र आम्दानीले धान्ने, टिक्ने र चल्ने स्वैरकल्पनामा छन्।
सन् २०१२ मा प्रकाशित अरेन्ड लिजफार्टको 'प्याटर्न अफ डेमोक्रेसी' कृतिमा 'राजनीतिमा एउटा व्यवस्था समाप्तिले अर्को व्यवस्था सिर्जना हुन्छ तर प्रशासनिक मूल्य र संरचना समाप्त भएमा राज्य नै ध्वंश हुन्छ' भनेका छन्।
संघीय निजामती सेवा ऐन अविलम्ब जारी गर्न र त्यसको अधीनमा प्रदेश निजामती सेवा तथा स्थानीय सेवासम्बन्धी कानुन जारी गर्न आवश्यक भएको छ। संघीय ऐनले तीन तहको प्रशासनिक सेवाका आधारभूत सिद्धान्त, सेवाको मापदण्ड, प्रशासनिक सम्बन्ध र समन्वय तथा वृत्तिविकासको विषय सम्बोधन गरेको हुनुपर्छ।
प्रदेश रबर स्ट्याम्प मात्र बन्ने होइन, विकासमा मौलिक र सुशासनमा काबिल हुनुपर्छ।
सातै प्रदेश हालसम्मको कार्य सम्पादनमा केन्द्रभन्दा शिथिल देखिन्छन्। प्रदेशका कामकारबाही नागरिकसामु दृश्यवान छैनन्। स्थानीय तहसँग त प्रदेशको तुलनै हुँदैन। भरतपुर महानगरपालिकाले सात वर्षमा सात सय किलोमिटर सडक कालोपत्रे गरेको छ। यस्तै हाराहारी काम बागमती र गण्डकीले गरेका छन्। अरू प्रदेश धेरै तल छन्।
प्रदेशहरू थिति, शासन, विकास कुनैमा पनि अब्बल बन्न सकेका छैनन्। वितरणमुखी छन्, राजकीय शक्ति प्रयोगको होडबाजी छ। संघ र स्थानीय तहसँग कार्यक्रम दोहोरिने, तेहरिने र स्रोत छरिने प्रवृत्तिले स्रोतको चरम दोहन भएको छ। प्रदेशहरू न विकास र समुन्नतिमा प्रतिस्पर्धी बन्न सकेका छन्, न साझा क्षेत्राधिकारमा परिपूरक बनेका छन्।
चालु खर्चको बजेट बढेको बढ्यै छ। पुँजीगत खर्च र विकास वित्तका सूचक घट्दै छन्। पछिल्ला तीन आर्थिक वर्षमा प्रदेशको बजेट खर्च औसत ५६.४२ प्रतिशत छ । प्रदेशमा पुँजी निर्माण सुस्त छ। एक प्रदेशमा करिब पाँच सय बहुवर्षीय र करिब १५ सय क्रमागत योजना छन्। अनुदानमा निर्भर र स्रोतरहित योजनाका खाका बग्रेल्ती छन्। खर्च गर्ने क्षमता नबढाउने तर ठूलो आकारको बजेट ल्याउने प्रवृत्ति सबै प्रदेश सरकारमा छ।
मधेश प्रदेशले वास्तविक खर्चभन्दा १५५ प्रतिशतसम्म बढी हुने गरी बजेट ल्याएको उदाहरण छ। वित्तीय अनुशानहीनता बढेको र बेरूजु चुलिएको तथ्यांक महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदनमा पाइन्छ। नागरिकसँग प्रत्यक्ष नजोडिएको प्रदेश संरचनाको जबाफदेहिता नागरिकप्रति होइन, पार्टीको नेतृत्वप्रति छ।
प्रदेश सरकार राज्यका उपल्ला र तल्ला संरचनाको सम्बन्ध सेतु हुनुपर्थ्यो। यसको साटो शासकीय संरचनाको गलगाँड जस्तो देखिन थालेको छ। प्रदेशहरू राजनीतिक अस्थिरताका रणभूमि भएका छन्। केन्द्रको अस्थिर राजनीतिक चलखेलको चक्रव्यूहमा फसेका छन्।
प्रदेशहरू राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्व विकासको थलो बन्न सकेका छैनन्। नागरिकको भरोसा र आशाको संयन्त्र बन्न सकेका छैनन्। राजनीतिक र प्रशासनिक चरित्रका हिसाबले प्रदेश सरकारहरू नागरिकमाझ विघटनको अवस्थामा छन्।
संघीयता छुट र लुटको शासन होइन, लोकतन्त्रको वितरण हो, अधिकारको निक्षेपण हो। राज्यको जुन सेवा जहाँबाट वितरण हुँदा नागरिकमुखी हुन्छ त्यसैअनुसार तीन तहमा काम र अधिकार बाँडिएको हो। केन्द्रीकृत शासन प्रणाली अन्त्य गरी प्रदेश र स्थानीय स्तरमा स्रोतसाधन बाँडफाँट गरिएको हो।
संघीयतामा कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको अधिकार केन्द्रबाट तलतिर कति विकेन्द्रित भयो भन्नेले भन्दा तल्ला सरकारले कस्तो अभ्यास छन् भन्ने तथ्यले बढी अर्थ राख्छ।
संघमुनिका सरकार नागरिकसँग नजिकका शासकीय अवयव हुन्। प्रदेश नेतृत्वको सफलता सुशासन, आर्थिक वृद्धि र रोजगारीमार्फत नागरिकसामु राष्ट्रिय वितरणको स्तरमा भर पर्छ। नागरिकबाट विश्वास र वैधता प्राप्त अवयव मात्र टिकाउ हुन्छ।
(लेखक राजन भट्टराई नेपाल सरकारका उपसचिव हुन्)
