सरकारको कार्य-व्यवहार नै सार्वजनिक प्रशासन हो। शासकीय गतिशीलता उजागर गर्ने क्रममा सबैभन्दा बढी निरन्तर पुनर्परिभाषित भइरहेको यो समाजशास्त्रको एउटा मात्रै विधा हो।
सार्वजनिक प्रशासनको विषयवस्तुले जति महत्व राख्छ, त्यति नै यसको अभ्यास हुने देशको सामाजिक, आर्थिक र राजनीतिक वातावरणको सन्दर्भले महत्व राख्छ। त्यसैले यसलाई शासनको सान्दर्भिक प्रतिक्रियाका रूपमा पनि बुझ्नुपर्छ।
यसरी कुनै मुलुकको सन्दर्भ महत्वपूर्ण हुने हुँदा शासन कलालाई वैचारिक मान्यताका आधारमा मात्र अभिव्यक्त गर्ने काम कठिन हुन्छ। शुद्ध पेशागत उद्यमको ‘विल्सनीय’ अवधारणाबाट प्रारम्भ भएको सार्वजनिक प्रशासन अहिले सामान्यतया बुझिनेभन्दा धेरै जटिल हुँदै गइरहेको छ। यसको स्वभाव र शैली सन्दर्भ सापेक्ष हुने हुँदा यसको विश्वव्यापी ढाँचा कामयाब नहुन सक्छ। वेवरको 'आदर्श स्वरूपको संगठन' को सैद्धान्तिक महत्वका बाबजुद सार्वजनिक प्रशासनको 'स्थानीक' प्रकृतिलाई न्यूनांकन गर्नु गलत हुन्छ। त्यसकारण प्रशासनको ढाँचा समय र स्थान सापेक्ष हुन्छ। आज जहाँ जे सान्दर्भिक छ, भविष्यमा त्यो नहुन सक्छ।
सार्वजनिक प्रशासन 'शासन' मात्र होइन। यो प्रशासनले आफ्नो स्वभावलाई अर्थपूर्ण रूपमा अभिव्यक्त गर्ने विधि पनि हो। विश्वव्यापीकरणको प्रारम्भसँगै गैर-राज्यकर्मीहरूको भूमिका बढेपछि कर्मचारीतन्त्रको परम्परागत ढाँचाले सान्दर्भिकता गुमाउँदै गएको देखिँदैछ।
बहुलवादमा आधारित सामाजिक-राजनीतिक प्रणालीमा प्रशासनलाई मात्र औजारका रूपमा बुझिने 'प्रशासनको सहयोगी दृष्टिकोण' ले संगति राख्दैन। घरेलु प्रशासनमा समेत बहुराष्ट्रिय शक्तिहरूको बढ्दो भूमिकाका कारण राज्य-केन्द्रित कर्मचारीतन्त्रीय सिद्धान्तहरू सार्वजनिक प्रशासनमा भइरहेको तीव्रतर रूपान्तरणलाई सम्बोधन गर्न पर्याप्त हुने देखिँदैनन्। त्यसैले, बीसौं शताब्दिको सार्वजनिक प्रशासन 'कर्मचारीतन्त्र' को आधारभूत मूल्यको प्रतीक थियो। जबकि, एक्काईसौं शताब्दिमा यो नव-उदारवादी मूल्यबाट प्रभावित 'सञ्जाल-आधारित संगठन' को स्वरूपमा रूपान्तरित हुँदैछ।
आज विश्वव्यापीकरणको प्रभावबाट कुनै पनि मुलुक अछूतो रहन प्राय: असम्भव छ। त्यसैले, विश्वव्यापीकरणले राष्ट्रिय सरकारका नीति-विकल्पहरूमा सीमितता ल्याएको छ। मूल मूल्य-चरित्र नवउदारवाद रहेको वर्तमान वातावरणीय परिवेशमा सरकारको संरचनात्मक तथा वैचारिक 'पुनर्आविष्कार' भइरहेको छ। परम्परागत रूपमा राज्य अधिनस्थ क्षेत्रबाट सरकार फिर्ता हुँदैछ। विश्वव्यापीकरणले प्रशासन आफै ‘कर्ता’ हुने पहिचानसहितको संस्थागत अनुशासन र बढ्दो उद्यमशील सरकारको मान्यताबीच समायोजित सन्तुलनबाट सिर्जित भूमिकामा सार्वजनिक प्रशासनलाई स्थापित गर्दै लगेको छ। बजार संकेतका अर्थहरूलाई नीति र कार्य-व्यवहारबाट सम्बोधन गर्दै सरकार बहुकर्ताहरूको सबलीकरण गर्ने भूमिकामा समेत प्रस्तुत हुँदैछ।
नव-उदारवादी सैद्धान्तिक मानकद्वारा निर्मित नवीनतम परिस्थितिमा सरकारी कार्य-व्यवहारहरू पुनर्परिभाषित हुँदैछन्। आज ‘कर्पोरेट सरकार’ को अवधारणा वास्तविकतामा परिणत हुँदैछ, फलत: परम्परागत राज्य प्रणालीको अवधारणा खुम्चिँदै गएको छ। पुँजीको बढ्दो विश्वव्यापीकरणलाई राज्यले स्वीकार गर्दै आएको छ। सार्वजनिक प्रशासनको अवधारणामा निजी र सार्वजनिक प्रशासनबीचको अन्तर धमिलिँदैछ। नागरिक ग्राहकको हैसियतमा रूपान्तरित भई प्रशासनिक संयन्त्रले स्वयंलाई कर्पोरेट संस्कृतिको उपासक रूपमा परिणत गर्दैछ।
सार्वजनिक उत्तरदायित्वको मूल्यांकन आन्तरिक तथा बाह्य एजेन्सीहरूको संलग्नताबाट हुँदैछ। ‘सानो सरकार राम्रो शासन हो’ भन्ने मान्यताबाट विकसित हुँदै आइरहेको सार्वजनिक प्रशासन अहिले नवीनतम मूल्य मान्यताहरू संस्थापित गर्दै ‘शासन’को भूमिकामा परिणत भएको छ। ‘शासन’ भन्नाले विकासका लागि देशको सामाजिक र आर्थिक श्रोत व्यवस्थापनमा शक्तिको प्रयोग गर्ने नवीनतम पद्धतिलाई बुझाउँछ। यसमा राज्यले विभिन्न गैर-राज्यकर्ताहरूसँग श्रोतको सामूहिक परिचालनद्वारा कार्यगत सम्बन्धको ‘सञ्जाल’ निर्माण गर्दछ।
त्यसैले राज्यले पहिलेजस्तो कर्ताहरूलाई ‘नियन्त्रण’ नगरी सामूहिक श्रोत परिचालनको माध्यमबाट निर्दिष्ट विकासको लक्ष्य हासिल गर्न उनीहरूलाई ‘प्रभाव’ पार्ने कार्य गर्छ। यस पद्धतिमा सार्वजनिक र निजी क्षेत्र श्रोतको साझेदारीमार्फत् एकअर्काको श्रोत परिचालन गर्ने अवस्थामा हुन्छन्। यसबाट राज्य पक्ष कतिपय कर्मचारीतन्त्रीय प्रक्रियागत झन्झटबाट मुक्त हुन्छ भने निजी क्षेत्रले ठूलो सार्वजनिक श्रोतको दक्ष र प्रभावकारी उपयोगबाट आफ्नो कार्यमा सार्वजनिक स्वीकृति हासिल गर्न सक्छ।
विशेषगरी सन् १९८० को दशकमा विश्व बैंक र अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोष सार्वजनिक प्रशासनको यस्तो प्रवृत्तिको निर्माताका रूपमा प्रस्तुत भए। यस्तो वैश्विक वैचारिक सम्मतिको बिजारोपण संरचनात्मक समायोजन कार्यक्रमले गर्यो। यस प्रवृत्तिको सहजीकरण विश्व व्यापार संगठनजस्तो पुँजी, वस्तु र सेवाको स्वतन्त्र प्रवाहको वकालत गर्ने बहुपक्षीय संस्थाले गर्यो। सूचना प्रविधिमा भएको क्रान्तिले यसलाई थप गति दियो।
संरचनात्मक समायोजन कार्यक्रमले राज्यको प्रभुत्वको क्षयीकरण गरी विकासोन्मुख मुलुकहरूमा आर्थिक सुधार कार्यक्रमको नेतृत्व गर्यो। बहुराष्ट्रिय एजेन्सीहरूको सशर्त ऋृणले उनीहरूलाई वैश्विक पूँजी माथि निर्भर हुने बनायो। विकासोन्मुख मुलुकहरूको लागि यो एउटा दुष्चक्र जस्तो पनि प्रतीत हुन्छ। उनीहरूको विकासमा दिगो रूपमा भिन्न किसिमले प्रभावकारी विकास साझेदारको हैसियत राख्न सक्ने बैकल्पिक बैचारिक शक्ति केन्द्रको अभ्युदय नभएसम्म यसबाट छुटकारा पाउन मुश्किल नै देखिन्छ।
आज विकास एउटा विधाका रूपमा स्थापित भएको छ। विकासको सन्दर्भमा यसको अराजनीतिक आयाम प्रखर रूपमा अगाडि आउँदा यसको अभ्यासमा वर्ग, शक्ति र राजनीतिको भूमिका पातलिँदैछ। विकास नागरिक समाज वरिपरि गरिने कृयाकलापको स्वरूपमा आउँदा यो राजनीतिक रंगमंच बाहिर मञ्चन हुने प्राविधिक-आर्थिक प्रयत्नको रूपमा स्थापित हुँदैछ। यसबाट विशेषगरी परंपरागत रूपमा प्रशासनमा दलीयता हावी हुने गरेका विकासोन्मुख मुलुकहरूको विकासलाई ‘विचार’ले आकार दिने सन्दर्भ हराउँदैछ। अर्थात, विकासमा ‘विचार’को भूमिका कमजोर हुँदै गइरहेको छ।
सार्वजनिक प्रशासनमा सुधार र नवपर्वर्तनको सन्दर्भमा भएको प्रस्तुत परिवर्तनलाई एउटा वैचारिक तथा संस्थागत प्रस्थान विन्दुको रूपमा लिनुपर्ने हुन्छ। मुलुकहरूका आफ्नै विशिष्टीकृत सन्दर्भ हुन सक्छन्, जस्तै: कुनै मुलुक विकासोन्मुख अवस्थामा हुन सक्छ, संगठित निजी क्षेत्र हुन वा नहुन सक्छ, सुदृढ नियामक ढाँचा हुन वा नहुन सक्छ। तर उपर्युक्तमा उल्लिखित प्रवृत्तिगत परिवर्तनले अहिले संसारभर सार्वजनिक प्रशासनको सुधारका एजेण्डाहरूको प्रकृति लगभग समान देखिने गर्दछन्।
सार्वजनिक प्रशासनको विषय र अवधारणागत आयाममा मूलत: चारवटा अन्तरसम्बन्धित विषयहरूले परिवर्तन ल्याएका छन्। सार्वजनिक प्रशासनको विधामा आएका ती प्रवृतिहरू: ‘विश्वव्यापीकरण’, ‘सञ्जाल प्रशासन’, ‘शासन’, ‘प्रजातान्त्रिक सहभागिता’ नै हुन्।
‘विश्वव्यापीकरण’ले राष्ट्रहरूबीच गहिरो र फराकिलो अन्तर्सम्बन्धमा आधारित नयाँ उदीयमान विश्व व्यवस्थालाई जनाउँछ। यो परिवेशले राष्ट्रहरूलाई घरेलु आवश्यकता र अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्धको बीचमा सन्तुलन कायम गर्न तथा बाह्य प्रभावहरूको व्यवस्थापन गर्न सार्वजनिक प्रशासनलाई पुन:अभिमुख गर्न बाध्य पार्दै आइरहेको छ। ‘सञ्जाल प्रशासन’ ले परम्परागत प्रशासनको एकाधिकारिक पकड, बन्द र तहगत अवस्थाको प्रशासनलाई खुला, बहुदिशामुखी र बहिर्मुखी प्रकृतिको बनाएको छ।
‘शासन’को अवधारणाले घरेलु प्रशासनको आन्तरिक र बाह्य कर्तासँगको कार्यगत सम्बन्धको माध्यमबाट कार्य शैली र क्षेत्रलाई विस्तृतीकरण गरेको छ। ‘प्रजातान्त्रिक सहभागिता’को अवधारणाले सरकारको स्वरूपमा भन्दा पनि विश्वव्यापीकरण र नवउदारवादी प्रवृत्तिको प्रतिकृयास्वरूप सार्वजनिक प्रशासनको संरचनात्मक र कार्यविधिगत विशेषतामा नै परिवर्तन ल्याएको छ। नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनमा जनता एउटा कर्ताको हैसियतमा पुनरुत्थान भई सरकारको वैधताको सुरक्षाकवचमा रूपान्तरित हुँदा प्रजातान्त्रिक सहभागिताले महत्व पाएको छ।
विकासोन्मुख मुलुकहरूमा प्रशासनको विकास नितान्त पश्चिमा पद्धतिको अनुसरणबाट मात्र नभएको हुन सक्छ। उदाहरणको लागि, भारतको सार्वजनिक प्रशासन ब्रिटिस उपनिवेशकालीन ‘स्टील फ्रेम’लाई निरन्तरता दिंदै नेहरूको समाजवादी सामाजिक प्रवृत्तिरूपी रगत र मासुले भरी जीवन्त गरियो। बि.सं. २००७ पछिको नेपालको आधुनिक प्रशासनको संरचना त भारत कै अनुसरण गरी बनाएयो। तर यसलाई न ‘स्टील फ्रेम’ जस्तो सबल बन्न दिएयो, न त समाजवादी वा उदारवादी प्रवृत्ति रूपी मासु र रगतबाट नै यसलाई जीवन्तता दिइयो। यो त केवल राणाकालीन सामन्ती प्रवृत्तिबाट अबिछिन्न रूपमा अभिषप्त रहन गयो।
मूल सामाजिक प्रवृत्ति सामन्ती रहेको नेपाली राजनीति र प्रशासनलाई राज्य र सार्वजनिक प्रशासनका क्षेत्रमा विकास भईरहेका नवीनतम सिद्धान्त, अवधारणा, पद्धति, मूल्य र मान्यतालाई आत्मसात गर्नु कठिन भइरहेको छ। प्रथमत: राजनीति स्वयं लामो संक्रमणबाट गुज्रिनुपर्दा यसले राजनीतिक संस्कार हासिल गरी आफैंलाई व्यवस्थित गर्न सकेन। यस्तो अवस्थामा सार्वजनिक प्रशासनको व्यवसायिकताको विकासमा यसले सोंच्न नै पाएन।
दोस्रो, राजनीतिक प्रणालीको उपप्रणालीको रूपमा रहने सार्वजनिक प्रशासन स्वयं राजनीतिक संक्रमणको शिकार हुन पुग्यो। लामो संक्रमणबाट उत्पन्न राजनीतिको असंगत संस्कार तथा प्रशासन प्रति राजनीतिको अव्यवसायिक मनोविज्ञान र व्यवहारको सामना गर्दैमा यसको समय बित्यो। सामन्ती संस्कारमा हुर्किएको प्रशासनले व्यवसायिकता विकासको वातावरण नपाउँदा प्रशासन गैर-व्यवसायिकताको पर्याय हुन पुग्यो। समावेशिताले ल्याएको नवरङ्गी इन्द्रेणी स्वरूपको प्रशासन स्वयंमा एउटा अवसर हो भने योग्यतातन्त्रीय मानकलाई अक्षुण राख्नु यसको चुनौति हो।
तेस्रो, राज्य पुनर्संरचनामा कर्मचारी समायोजन संवैधानिक अपरिहार्यता हो। तर व्यवसायिकताको विकास मार्फत मुलुकको समृद्धिको दिशा र गन्तव्यमा अविचल अभिमुख हुनुपर्ने सार्वजनिक प्रशासन आफ्नै सुरक्षा तथा वृत्ति विकासको अनिश्चियताको भूमरिमा परेको अनुभूति गरेको देखिनु अर्को चुनौति हो।
हामी राजनीतिक स्थिरताको प्रारम्भिक चरणमा छौं। अब राजनीतिले संक्रमणकालीन मनोविज्ञानबाट माथि उठ्नु पर्छ। राजनीति त समाजको औसत मनोविज्ञानबाट पनि माथि उठ्न सक्नुपर्छ। किनकि राजनीति सामाजिक मनोविज्ञानको प्रतिनिधि पात्र मात्र होइन, यो त नवीनतम सामाजिक मूल्यको सर्जक र वितरक दुबै हो। समाजमा नवीनतम मूल्यको वितरण गर्न नसके हाम्रो जस्तो देशमा राजनीतिले आफ्नो उपादेयता स्थापित गर्न सक्दैन; वैधता पनि गुमाउँछ।
सार्वजनिक प्रशासनले निश्चित वैश्विक मूल्यहरूको माग गर्दछ। त्यस्ता मूल्यहरूको पहिचान र अनुशीलन राजनीतिक तहबाट हुन सकेमा नै सार्वजनिक प्रशासनलाई व्यवसायिक र कारगर बनाउन सकिन्छ। सार्वजनिक प्रशासनमा व्यवसायिकताको विकासबिना राजनीतिको अभीष्ट प्राप्त हुँदैन। स्वाभाविक हो, राजनीति गर्दैमा सबै कुरा जानिंदैन। ज्ञान त हस्तान्तरण हुन सक्छ, विज्ञता त किन्न पनि सकिन्छ। केवल प्रशासनको व्यावसायिकता विकासप्रति राजनीतिक तत्परता हुनुपर्यो; तत्परताले सिर्जना गर्ने इच्छाशक्तिबाट हुन नसक्ने आखिर दुनियामा के नै छ र!
(लेखक पूर्व अर्थसचिव हुन्।)
