अहिले स्थानीय सरकारसँग सम्बन्धित केही विधेयकहरू संसदमा पुगेका छन्, जसमध्ये 'स्थानीय तहको शासन सञ्चालनसम्बन्धी व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक' एउटा हो। मैले स्थानीय तहको जनप्रतिनिधिका रूपमा र जिल्ला विकास समिति महासंघको अध्यक्षका रूपमा, पहिलो संविधान सभाको सदस्यको रूपमा हासिल गरेको अनुभव र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरूको अध्ययन गर्न पाएको अवसरबाट प्राप्त ज्ञानका आधारमा म यो विधेयकबारे केही कुरा राख्न चाहन्छु।
यो विधेयकको आवश्यकता किन पर्यो भन्ने विषयबाट सुरु गर्न चाहन्छु।
हामी अहिले संघीयताको अभ्यासका क्रमा अघि बढिरहेका छौं, संघीयता भनेकै स्वशासन र साझा शासन हो। स्वशासनका क्रममा संविधानले तोकिदिएका एकल अधिकारबारे स्थानीय तहले आफैं कानुन बनाउँछ र आफैं कार्यान्वयन गर्छ। नियमन पनि आफैं गर्छ।
साझा शासनमा विभिन्न तहका सरकारले अधिकार बाँडफाँड गरेर प्रयोग गर्छन्। हाम्रो संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारहरू उल्लेख भएको छ, यसको बाँडफाँड गर्न संघीय कानुनआवश्यक हुन्छ। स्थानीय सरकारसँग सम्बन्धित संघीय कानुन चाहिने पहिलो कारण यही हो।
अधिकार बाँडफाँड गर्दा स्थानीय सरकारले गर्न सक्ने उसलाई दिने, नसक्ने प्रदेश सरकारले राख्ने, प्रदेश सरकारले पनि नसक्ने संघीय सरकारले राख्ने गरिन्छ। अधिकार र काम बाँडफाँडको अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता र सिद्धान्त यही हो।
दोस्रो आवश्यकता संविधानले नै स्थानीय सकारका केही कामहरु संघीय कानुनबमोजिम हुने भनेर तोकिदिएको छ। यी कुरा संघीय कानुनले परिभाषित गर्नुपर्ने भएकाले पनि यस्तो कानुन चाहिन्छ।
तेस्रो आवश्यकताचाहिँ संविधानले संघलाई दिएका काम स्थानीय सरकारलाई प्रत्यायोजन गर्नका लागि पनि यस्तो कानुन चाहिन्छ। चौथो कारण अवशिष्ट अधिकार स्थानीय तहलाई दिनपर्यो भने पनि यसकिसिमको कानुन चाहिन्छ। अवशिष्ट अधिकार भनेको संविधानले कसको हो भनेर नतोकेको अधिकार हो, यस्तो अधिकार संघीय सरकारको हुन्छ। तर संघले कानुन बनाएर स्थानीय तहलाई दिन सक्छ।
यो विधेयकले संविधानमा भएका साझा अधिकारहरू बाँडफाँड गरेको छ, जसलाई कार्यविस्तृतिकरण भनिएको छ। कार्यविस्तृतिकरण गर्दा जुन अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता र सिद्धान्तका आधारमा गर्नुपर्ने हो, त्यो यो विधेयकमा पाइँदैन। यतिमात्रै होइन, स्थानीय सरकारका एकल अधिकारमा पनि संघ हाबी हुने ढंगले बाँडफाँड गरिएको छ।
जस्तो शिक्षाकै कुरा गरौं। संविधानले आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा सबै स्थानीय सरकारको भनेको छ। यो विधेयकले पाठ्यक्रम बनाउने, शिक्षकको दरबन्दी निर्धारण गर्ने, नियमन गर्ने विषय स्थानीय सरकारको अधिकारमा राखेको छैन। यसको अर्थ स्पष्ट छ, संविधानले दिएको अधिकार विधेयकले केन्द्रिकृत गरेको छ।
यो विधेयकमा स्थानीय तहका आधारभूत र माध्यमिक तहका शिक्षकको दरबन्दी र नगर प्रहरीको दरबन्दी सिर्जना गर्नेबारे भने यो विधेयक बोलेको छैन। यसको अर्थ यी अधिकार क्रमश: माथिल्लो तहका सरकारमा केन्द्रीत गर्ने र स्थानीय तहलाई नदिने भन्ने हो। माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा र नगरप्रहरीको सम्पूर्ण अधिकार स्थानीय तहको हो। यसमा अन्य तहका सरकारले हस्तक्षेप गर्न पाउँदैन।
कतिपय यो विधेयकले स्पष्ट पार्नुपर्ने संविधानका प्रावधानहरू पनि स्पष्ट पार्न सकेको छैन। वडाको संख्या निर्धारण गर्ने, साझा अधिकार बाँडफाँड गर्ने, बजेट पेश गर्ने समय, परियोजना प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई दिने सुविधाको विषय, प्राकृतिक स्रोतको उपयोगमा लगानी गर्ने पाउने विषय लगायतका विषयमा यो विधेयकले अझ स्पष्ट पार्नुपर्ने थियो। संविधानले संघीय कानुन बमोजिम हुने भनेको छ। यो कानुन यी विषयमा नबोलेपछि यी विषयमा पछि सरकारहरूबीच विवाद हुनसक्छ। यसमा विधेयकको मस्यौदाकारको ध्यान पुगेको देखिँदैन।
जग्गाको मूल्य निर्धारण गर्ने विषय र गिटी, ढुंगा र बालुवामा कर लगाउने विषयमा स्थानीय सरकार नै सबैभन्दा जानकार हुन्छ। यसका प्रभावहरू पनि उसैले झेल्नुपर्ने हुन्छ। विधेयकमा यो अधिकार उल्लेख छैन तर मन्त्रिपरिषदको कार्यविस्तृतिकरण सूचिमा प्रदेश सरकारलाई दिने भनिएको छ। के आधारमा यी अधिकार प्रदेशलाई दिने? यो केन्द्रीकृत मानसिकताको उपज हो।
विधेयकमा प्रदेशले बनाउनु पर्ने स्थानीय सकारको कार्यविधिसम्बन्धि केही पक्ष पनि समेटिएको छ। प्रदेश सभाको निर्वाचन नभइसकेको र स्थानीय सरकारलाई अत्यावश्यक भएको हुँदा संघीय संसदले यो कानुन बनाउन पाउँछ। अहिलेको रूपान्तरित व्यवस्थापिका संसदलाई त्यो अधिकार छ।
यसमा गाउँसभा र नगरसभा सञ्चालन, बैठकको कार्यविध, समिति गठन, सदस्यको पद रिक्त हुने अवस्था, कर्मचारी र कार्यालय सञ्चालन सम्बन्धि व्यवस्था प्रदेशले तोकेबमोजिम हुन्छ भनेर संविधानमा भनिएको छ। प्रदेश सभा नभएकाले अहिले संघले नै यी कार्यविधि बनाइदिनुपर्ने हुन्छ। यो विधेयकमा केही विषय आएका छन्। तर जनप्रतिनिधिले पाउने सुविधाबारे विधेयक मौन छ।
के आधारमा केही विषय विधेयकमा उल्लेख गरिएको र केही विषय छुटाइएको हो?
यसको कुनै आधार छैन। मन लागेको विषय उल्लेख गर्ने र मन नलागेको विषय छोड्ने गरिएको छ। यो स्थानीय सरकार सञ्चालन गर्न अप्ठ्यारो पर्ने विषयको रूपमा देखिन्छ।
अहिले केही मन्त्रालयका सचिवज्यूहरू स्थानीय जनप्रतिनिधिले कुनै पारिश्रमिक पाउँदैनन्, गाडी चढ्न पाउँदैनन् भन्दै हिडिरहनु भएको छ। यता विधेयकमा यो विषय नै छुटाइएको छ। स्थानिय जनप्रतिनिधिलाई संघीय सरकारले गैरसंवैधानिक रूपमा एकपछि अर्को निर्देशन पठाइरहेको छ। यो स्थानीय सरकारको मानमर्दन र 'ह्युमिलेसन' गर्ने काम हो। केन्द्रका मन्त्रीले तलब खान हुने, सांसदले तलब खान हुने, अनि स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिलेचाहिँ बिना कुनै लाभ काम गर्नुपर्ने हुन्छ? म संसदमा र सम्बन्धित समितिमा रहनुभएका माननीय सांसदज्यूहरूसँग आग्रह गर्न चाहन्छु- विधेयकको यो अव्यवहारिक पक्षमा तपाईंहरूको ध्यान पुगोस्।
संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीचको अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थापन संघीय कानुन अनुसार हुने भनिएको छ। संघीयता भनेको यी तीन तहका सरकारको अन्तरसम्बन्ध मजबुत हुनुपर्ने हुन्छ। हिजो एकात्मक सरकार रहँदा पनि विकेन्द्रीकरण अनुगमन समितिको व्यवस्था थियो। प्रधानमन्त्री अध्यक्ष रहने त्यो समितिमा सबै मन्त्री, सबै मन्त्रालयका सचिव, प्रमुख प्रतिपक्षी दलको नेता, स्थानीय सकारका संघमहासंघका नेताहरू यो समितिमा रहने व्यवस्था थियो। संघात्मक व्यवस्थामा अझ धेरै आवश्यक संरचना हो। त्यस्तो अन्तरसम्बन्ध बलियो बनाउन सबै तीनवटै तहका सरकारको प्रतिनिधित्व हुने परिषद बनाउनु आवश्यक हुन्छ। यो विधेयकले यो कुरा छोडेको छ।
यस्तै संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच समन्वय गर्न संघीय सरकारले कानुन बनाउन सक्ने छ भनिएको छ।
यस्तो कानुन बनाउँदा संघले स्थानीय र प्रदेश सरकारका प्रतिनिधि तथा प्रदेशले स्थानीय सरकारका प्रतिनिधिसँग परामर्श गर्नुपर्छ। उदाहरणका लागि दक्षिण अफ्रिकामा संघले आफ्नो विधेयक बनाउँदा स्थानीय सरकारका महासंघका प्रतिनिधिलाई बोलाएर परामर्श गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। कहिलेकाहीँ स्थानीय सरकारका प्रतिनिधि आएनन् भने यस्तो विधेयक सार्वजनिक गरेर सुझाव माग्नुपर्ने व्यवस्था छ। संघले विधेयक बनाउँदा प्रदेश र प्रदेशले विधेयक बनाउँदा स्थानीय सरकारको परामर्श लिनुपर्ने व्यवस्था यही कानुनमार्फत गर्न सकिन्छ, जुन विधेयकमा उल्लेख छैन। संघीयतामा सरकारहरूबीच विवाद भइरहने सम्भावना हुन्छ, त्यसैले हामीले विवादै नहुने प्रणाली बनाउने प्रयास गर्नुपर्छ। यसमा हामीले ध्यान दिनु जरूरी छ।
यो विधेयकमा स्थानीय सरकारको वित्तिय अधिकार र कार्यक्षेत्रबारे पनि केही व्यवस्था गरिएको छ। ल्याटिन अमेरिकी देशहरूमा कर्मचारीको तलबमा सरकारले लगाउने कर स्थानीय सरकारले नै संकलन गर्छ। संविधानमा छुटे पनि यो विधेयकमा यो कुरा आउनुपर्छ।
वातावरण प्रदुषणसम्बन्धी कर पनि स्थानीय सरकारको अधिकारमा राख्नु राम्रो हुन्छ। कुनै साधनले जुन ठाउँको वातावरण प्रदुषण गर्छ, त्यसको कर त्यही ठाउँको स्थानीय सरकारले लगाउन पाउनु पर्छ। रसिया, कोलम्बियाजस्ता मुलुकले यो अभ्यास गरिरहेका छन्। हाम्रो नीतिमा त प्रदुषण गर्नेलाई कर लगाएर प्रभावित जनतालाई क्षतिपुर्ति दिनेसम्मको प्रावधान छ। हाम्रै छिमेकी मुलुक बंगलादेश र अर्जेन्टिनामा अन्तशुल्क: स्थानीय सरकारले उठाउने प्रावधान छ। यसबारे पनि यो विधेयकमा उल्लेख गर्न सकिन्थ्यो।
यो विधेयकमा स्थानीय सरकारको न्यायिक अधिकारबारे केही उल्लेख गरिएको छ।
नेपालमा स्थानीय सरकारले सबैभन्दा पहिलेदेखि अभ्यास गरेको अधिकार नै न्यायिक अधिकार हो। यो अधिकार राणाकालदेखि नै स्थानीय सरकारले अभ्यास गर्दै आएको छ। अहिलेको संविधानले पनि स्थानीय सकारलाई न्यायिक अधिकार दिएको छ। संविधानले दिएको यो अधिकार संकुचन गर्ने गरी यो विधेयक आएको छ। स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन २०५५मा जे व्यवस्था थियो, यही व्यवस्था अहिले पनि छ। 'नेपाल सरकारले राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरेको दिनदेखि लागु हुने' भनिएको छ।
अघिल्लोपटक राजपत्रमा प्रकाशित नै भएन, कसरी लागु हुन्छ। यसपटक पनि यस्तै हुनसक्छ। यो राजपत्रमा प्रकाशित गर्नुपर्ने प्रावधान अनावश्यक प्रावधान हो।
यो विधेयकमा नजानिँदो ढंगले नेपाल सरकारका एजेन्सीहरू स्थानीय तहसम्म पुर्याउने प्रावधान राखिएको छ। जस्तै, स्वायत्त, संरक्षित र विषेश क्षेत्रमा नेपाल सरकारले स्थानीय तहसँग समन्वय गरी विशेष कार्यक्रम सञ्चालन गर्न सक्ने भन्ने यो विधेयकमा उल्लेख छ। स्थानीय तह नै विशेष, स्वायत्त र संरक्षित क्षेत्र हुने भनेर मन्त्रिपरिषदले निर्णय गरिसकेको छ। अब विशेष, स्वायत्त र संरक्षित क्षेत्र भनेकै यी नै गाउँपालिका र नगरपालिका हुन्छन्। यस्तो विशेष कार्यक्रम सञ्चालन पनि सम्बन्धित स्थानीय सरकारले नै गर्ने हो, केन्द्र सरकारले होइन। केन्द्र सरकारले कार्यक्रम र बजेट पठाउने हो। यो प्रावधान संविधान विपरित छ। संविधानले स्थानीय सरकारले चारप्रकारका अनुदान पाउने व्यवस्था गरेको छ। समानीकरण अनुदान, समपुरक अनुदान, सशर्त अनुदान र विशेष अनुदान पाउँछ भनेको छ। यो विशेष अनुदान स्थानीय सकारलाई दिने अनुदान हो। यसबाहेक विशेष कार्यक्रम केन्द्र सरकारले सञ्चालन गर्न पाउँदैन। नेपाल सरकार वडावडासम्मै पुग्ने र स्थानीय सरकारलाई दिएको अधिकार केन्द्रीकरण गर्ने मनसायबाट यो प्रावधान आएको छ।
यो विधेयकले स्थानीय सरकारहरूको एउटा महासंघ परिकल्पना गरेको छ। तर गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला समन्वय समितिको अलगअलग महासंघ हुन्छ। यो विधेयक त्यसैअनुसार संशोधन हुनु जरूरी छ।
अर्को, सार्वजनिक जग्गाको स्वामित्वको कुरा छ। स्थानीय सरकारले निजी जग्गा मुआब्जा दिएर खरिद गर्न सक्ने भनिएको छ तर अहिले नेपाल सरकारसँग भएको जग्गाबारे बोलेको छैन। यस्तो जग्गा स्थानीय सरकारले कसरी प्राप्त गर्ने भन्ने व्यवस्था यही ऐनले गर्नुपर्छ।
यी केही उदाहरण हुन्। यो विधेयकमा संविधानले स्थानीय सरकारलाई प्रत्याभूत गरेको अधिकारहरू कटौती गर्ने र संकुचन गर्ने यस्ता अरू पनि प्रावधान छन्। स्थानीय सरकार बलियो हुनु भनेको जनता बलियो हुनु हो। स्थानीय सरकारमा आफ्नो आवश्यकता पहिचान, योजना निर्माण र कार्यान्वयनमा जनता प्रत्यक्ष रूपमा सहभागी हुन पाउँछन्। त्यसैले स्थानीय सरकारको अधिकार कटौति र संकुचन गर्ने यी प्रावधानहरू ऐनमा रहनु हुँदैन। कानुनले स्पष्ट पार्नुपर्ने संविधानका व्यवस्थाको प्रष्ट व्याख्या हुनुपर्छ। यसलाई उचित रूपमा संशोधन गरी संविधानको अक्षर र भावनालाई केन्द्रमा राखेर यो विधेयक माननीय सांसदज्यूहरूले पारित गर्नुहुने छ भन्ने मेरो विश्वास छ।
